II SA/Rz 228/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski / spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego P. K. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 228/20 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi P. K. jest postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (dalej: Dyrektor RZGW) z [...] stycznia 2020 r. nr [...] dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego. Jak wynika z jego uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z [...] października 2019 r. "A" P.K. zwrócił się do Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [....] (dalej: Dyrektor ZZ) o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi oraz przyległym zagospodarowaniem terenu wraz z zewnętrzną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w obr. [...] w R. Dyrektor ZZ pismem z [...] listopada 2019 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia w/w podmiotowi pozwolenia wodnoprawnego na lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych obiektów budowlanych (wymienionych we wniosku), po czym postanowieniem z[...] grudnia 2019 r. nr [...] – wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, art. 101 § 1 i 3 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) – zawiesił postępowanie w sprawie udzielenia tego pozwolenia. W uzasadnieniu wskazał, że na etapie rozpatrywania wniosku wyszły na jaw okoliczności mające istotny wpływ na dalsze procedowanie sprawy, tj. informacja, że [...] sierpnia 2019 r. została do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna "na decyzję Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] " /jak wynika z akt sprawy, jest to skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 czerwca 2019 r. II SA/Rz 223/19, oddalającego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2018 r. nr [...] , którą utrzymana została w mocy w/w decyzja Prezydenta M. [...]. Wg Dyrektora ZZ, "ww. decyzja jest niezbędna do rozstrzygnięcia sprawy, zatem obligatoryjnym jest aby była ostateczna i prawomocna". W tej sytuacji spełnione zostały przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W zażaleniu na postanowienie Dyrektora ZZ z [...] grudnia 2019 r. P.K.- wnioskując o jego uchylenie – zarzucił przy jego wydawaniu: 1. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie wobec błędnego przyjęcia, że w sprawie występuje przeszkoda do wydania pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące ostatecznej decyzji Prezydenta M. [...] z [...] sierpnia 2018 r. o warunkach zabudowy; 2. art. 396 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268, dalej: u.P.w.) poprzez zaniechanie zbadania zgodności ustaleń ostatecznej decyzji Prezydenta M. [...] z [...] sierpnia 2018 r. o warunkach zabudowy z pozwoleniem wodnoprawnym; 3. art. 16 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zasady trwałości decyzji administracyjnych, polegające na pominięciu skutków prawnych wynikających z wydania i funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta M. [...] o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2018 r. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Dyrektor RZGW opisanym na wstępie postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 14 ust. 4 u.P.w. – utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora ZZ z [...] grudnia 2019 r. Wyjaśnił, że w myśl art. 396 ust. 1 pkt 7 u.P.w., pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. "Okoliczność wniesienia skargi kasacyjnej na decyzję o warunkach zabudowy" powoduje, że w toku postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie będzie można dowieść, czy planowane zamierzenie inwestycyjne naruszać będzie ustalenia tej decyzji. Ma to zasadnicze znaczenie dla organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ w sytuacji gdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego zostanie wykazane że planowane korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, należy odmówić wydania pozwolenia wodnoprawnego. Wynika z tego, że istnieje zależność pomiędzy ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a treścią i zakresem udzielanego pozwolenia wodnoprawnego. W tym stanie rzeczy nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Dyrektora ZZ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasadnie uznał bowiem ten organ, że przedłożona w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego decyzja o warunkach zabudowy – która nie nabyła przymiotu prawomocności – nie może stanowić podstawy do prawidłowego rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, co wymagało zawieszenia postępowania w tym przedmiocie. Skargę na postanowienie Dyrektora RZGW z [...] stycznia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie P. K. (działając przez pełnomocnika – radcę prawnego), zarzucając mu: I. naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 16 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zasady trwałości decyzji administracyjnych, polegające na pominięciu skutków prawnych wynikających z wydania i funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta M. [...] o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2018 r.; 2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie wobec błędnego przyjęcia, że w sprawie występuje przeszkoda do wydania pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące ostatecznej decyzji Prezydenta M. [...] z [...] sierpnia 2018 r. o warunkach zabudowy, obejmującej działkę nr [...]; 3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sprawie, polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy postanowienia Dyrektora ZZ z [...] grudnia 2019 r., II. naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 396 ust. 1 pkt 7 u.P.w. poprzez zaniechanie zbadania zgodności ustaleń ostatecznej decyzji Prezydenta M. [...] z [...] sierpnia 2018 r. o warunkach zabudowy z pozwoleniem wodnoprawnym. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Dyrektora RZGW i poprzedzającego go postanowienia Dyrektora ZZ oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż wg treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawieszenie postępowania nie wchodzi w rachubę, gdy zagadnienie prejudycjalne zostało już rozstrzygnięte. Sytuacja taka zachodzi, kiedy w kwestii prejudycjalnej wiąże już decyzja ostateczna, oznaczająca w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej i stabilizację skutków prawnych ukształtowanych w wyniku jej zakończenia. Twierdzenie, że podstawy rozpatrzenia wniosku skarżącego nie może stanowić decyzja o warunkach zabudowy co do której toczy się postępowanie ze skargi kasacyjnej i która nie nabyła przymiotu prawomocności sprowadza się do przyjęcia, że ostateczna decyzja administracyjna nie wywołuje skutków prawnych, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 16 § 1 k.p.a. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie powoduje utraty cechy ostateczności przez decyzję administracyjną. Dopóki decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 i art. 16 § 1 k.p.a., ale także nakaz wynikający z art. 12 § 1 k.p.a. dotyczący szybkości postępowania organu administracji publicznej. Skoro zatem decyzję Prezydenta o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2018 r. należało traktować jako ostateczną, a z akt administracyjnych nie wynika by została ona uchylona lub zmieniona, to zaskarżone postanowienie należy uznać za niegodne z prawem. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora RZGW w [...] z [...] stycznia 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora ZZ w [....] z [...] grudnia 2019 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na zlokalizowanie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą do czasu rozpatrzenia przez NSA skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Rzeszowie z 17 czerwca 2019 r. II SA/Rz 223/19; wyrokiem tym WSA oddalił skargę na decyzję SKO z [...] grudnia 2018 r. nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta M. [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] o ustaleniu dla przedmiotowej inwestycji warunków zabudowy. Dokonana przez Sąd pod względem wskazanych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia skutkowała uznaniem zasadności skargi. Punkt wyjścia w sprawie stanowi regulacja art. 390 ust. 1 pkt 1 b), zgodnie z którą pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych obiektów budowlanych, przy czym stosownie do art. 396 ust. 1 pkt 7 tej ustawy, pozwolenie to nie może naruszać ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Zawieszenie postępowania administracyjnego jest z kolei instytucją procesową uregulowaną w dziale 6 K.p.a. (art. 97-103). Jej celem jest zapewnienie racjonalności postępowania i oznacza przejściowe przerwanie przez organ administracji czynności procesowych w wynikających z tych przepisów sytuacjach nie pozwalających na dalsze jego prowadzenie, co będzie możliwe dopiero po usunięciu zaistniałych przeszkód. W niniejszej sprawie zawieszenie postępowania nastąpiło na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy sytuację, w której rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które ze swej istoty należy do kompetencji innego organu lub sądu. Oznacza to, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej, a treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu jest koniecznym elementem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki wydania decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej, bez czego nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu "głównym", które z tego powodu musi ulec zawieszeniu. Kluczowe dla przyjęcia, że zaistniała sytuacja wymieniona w tym przepisie, jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozpoznaniem konkretnej sprawy a wcześniejszym wyjaśnieniem określonej kwestii prawnej, przy czym brak jej wyjaśnienia stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji w prowadzonym przez organ postępowaniu. Zdaniem Sądu, na podstawie wskazanych przepisów orzekające w sprawie organy doszły do nieuzasadnionego wniosku o konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na będące w toku postępowanie sądowoadministracyjne, którego przedmiotem pozostaje decyzja o warunkach zabudowy. Okoliczność, że od wyroku WSA w Rzeszowie z 17 czerwca 2019 r. II SA/Rz 223/19 wniesiona została skarga kasacyjna - która nie została jeszcze rozpoznana w dacie złożenia i rozpatrywania wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego uzależnionego od wcześniejszego ustalenia dla przedmiotowej inwestycji warunków zabudowy - nie powoduje, że byt prawny decyzji o warunkach zabudowy pozostaje "zawieszony", a ona sama nie wywołuje skutków prawnych. Wprost przeciwnie, skoro decyzja Prezydenta M. [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy została utrzymana w mocy ostateczną decyzją SKO z [...] grudnia 2018 r. względem której WSA w Rzeszowie w/w wyrokiem oddalił wniesioną skargę, oznacza to, że decyzja z [...] sierpnia 2018 r. pozostaje w obrocie prawnym i może stanowić wiążącą podstawę do podejmowania dalszych czynności zmierzających do realizacji objętej nią inwestycji. Tym samym rozpoznanie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Rzeszowie z 17 czerwca 2019 r., mimo że pośrednio dotyczy decyzji o warunkach zabudowy, nie stanowi zagadnienia wstępnego o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a, od którego uprzedniego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sprawie udzielenia niezbędnego do realizacji planowanej inwestycji pozwolenia wodnoprawnego. Trafnie podniesiono zatem we wniesionej skardze, że z uwagi na ostateczne załatwienie kwestii warunków zabudowy, zagadnienie prejudycjalne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie wystąpiło, a zatem organy właściwe do wydania pozwolenia wodnoprawnego miały prawo a jednocześnie obowiązek prowadzenia postępowania i podejmowania czynności zmierzających do jego wydania. Wniesienie bowiem skargi do sądu administracyjnego czy tak jak w okolicznościach sprawy skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji nie powoduje bowiem utraty cechy ostateczności przez decyzję administracyjną, która funkcjonuje i obowiązuje w obrocie prawnym, dopóki nie zostanie ewentualnie wyeliminowana z tego obrotu prawomocnym wyrokiem. W świetle powyższego organy wadliwie uznały, że w sprawie zaistniało określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zagadnienie wstępne stanowiące podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego do czasu prawomocnego przesądzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym kwestii warunków zabudowy. Powyższe zadecydowało o uchyleniu przez Sąd zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. Wskazania dla organów administracji co do dalszego prowadzenia postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań. O należnych skarżącemu kosztach postępowania obejmujących opłacony od skargi wpis (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego go pełnomocnika (480 zł) oraz opłatę skarbową od udzielonego mu pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów), co stosownie do art. 120 w zw. z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. może mieć miejsce, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.