II SA/Rz 229/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego -skargę oddala- Przedmiotem skargi W.B. jest decyzja Wojewody [..] (dalej: "Wojewoda") z [..] grudnia 2013 r. nr: [..]. Powyższym rozstrzygnięciem utrzymano w mocy decyzję Starosty Powiatu [..] (dalej: "Starosta") z [..] października 2013 r. nr [..] wydaną w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "K.p.a.") w związku z art. 71 ust. 2 i 3, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.; dalej: "P.b."). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne; Wnioskiem z 25 września 2013 r. W.B. zwrócił się do Starosty o zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego (zaliczonego do II kategorii obiektów budowlanych zgodnie z załącznikiem do ustawy P.b.), zlokalizowanego na działce nr ewid. 1421/1 w miejscowości [..], na budynek produkcyjno magazynowy (zaliczony do kategorii XVIII). Do wniosku dołączył kopię mapy zasadniczej z zaznaczonym obiektem budowlanym objętym wnioskiem oraz "dostępem do drogi", a także kopię mapy ewidencyjnej i wypisu z rejestru gruntów dla w/w nieruchomości oraz działek sąsiednich. Rozpatrujący sprawę organ przyjął, że "wniosek" inwestora stanowi w istocie zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu w myśl art. 71 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 2 P.b. i wobec powyższego postanowieniem z [..] września 2013 r. nr [..] wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia zgłoszenia o dokumenty wymagane art. 71 ust. 2 pkt 1 – 6 w/w ustawy. Termin uzupełnienia wniosku określono do 22 października 2013 r. pouczając jednocześnie, że niewywiązanie się z w/w obowiązku spowoduje wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że jeżeli planowana działalność w budynku produkcyjno – magazynowym służyć będzie wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno – spożywczemu z wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych i nie będą zachodzić okoliczności podane w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., to zmiana sposobu użytkowania obiektu nie jest wymagana. Z przedłożonego wypisu z rejestru gruntów i budynków wynika bowiem, że funkcja budynku określona została jako "produkcyjna, usługowa i gospodarcza dla rolnictwa". W powyższym terminie skarżący nie uzupełnił zgłoszenia w zakresie określonym rozstrzygnięciem postanowienia. Pismem z 22 października 2013 r. poinformował natomiast, że "nie zgadza się z jednym z podpunktów do uzupełnienia" tj. obowiązkiem dostarczenia zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Jego zdaniem wnioskowana zmiana sposobu użytkowania jest z tego obowiązku "zwolniona", na dowód czego przedłożył z wnioskiem pismo Burmistrza Miasta i Gminy [..]. Wniósł o zaaprobowanie przez organ wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania podnosząc, że pozostałe dokumenty żądane w/w postanowieniem zostaną – ze względów ekonomicznych – uzupełnione po zaakceptowaniu zmiany ze strony organu. Decyzją z [..] października 2013 r. Starosta wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr ewid. 1421/1 w [..], na budynek produkcyjno – magazynowy. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 30 ust. 2 P.b. oraz art. 104 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zmiana sposobu użytkowania obiektu wymaga dokonania stosownego zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno – budowlanej. Zgłoszenie takie winno odpowiadać wymogom określonym w art. 71 ust. 2 P.b. Ponieważ inwestor w wyznaczonym terminie nie uzupełnił braków wyszczególnionych postanowieniem z [..] września 2013 r., organ był zobligowany do wniesienia sprzeciwu. Odwołanie od w/w decyzji wniósł W.B., przywołując argumenty wywiedzione w piśmie z 22 października 2013 r., a sprowadzające się do kosztów sporządzenia dokumentacji żądanej przez organ. Podniósł, że bezcelowym było zlecenie wykonania takiej dokumentacji, jeżeli wnioskowana przez niego zmiana sposobu użytkowania mogła zostać niezaakceptowana przez organ. Wskazał, że w budynku prowadzona jest działalność produkcyjna nie związana wyłącznie z produkcją rolną, a zmiana kategorii obiektu z II na XVIII jest niezbędna do pozyskania dofinansowania z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Po rozpatrzeniu odwołania, powołaną na wstępie decyzją z [..] grudnia 2013 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Starosta zasadnie nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia złożonego wniosku, bowiem jego zgłoszenie nie spełniało wymogów formalnych stawianych art. 71 ust. 2 P.b. Zasadnie również wniósł sprzeciw co do planowanej inwestycji, gdyż przepisy P.b. obligują organ administracji do podjęcia takiego rozstrzygnięcia w przypadku nieuzupełneinia braków zgłoszenia. Dokonując kontroli decyzji Starosty organ odwoławczy nie dopatrzył się przy jej wydawaniu naruszeń prawa – jest ona zgodna zarówno z przepisami materialnymi jak i procesowymi. Organ I instancji co prawda błędnie wskazał podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia (art. 30 ust. 2 P.b.), jednakże uchybienie to nie miało wpływu na treść wydanej decyzji. Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył W.B., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i uchylenie poprzedzającej jej decyzji Starosty. W uzasadnieniu skargi powtórzył w całości argumentację zawartą we wniesionym odwołaniu twierdząc dodatkowo, że w jego ocenie "nie było przeszkód do wydania decyzji zmieniającej sposób użytkowania budynku gospodarczego". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na motywy rozstrzygnięcia wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Bezsporny jest wyżej przedstawiony stan faktyczny a spór sprowadza się do kwestii czy w zaistniałej sytuacji organ był uprawniony do złożenia sprzeciwu oraz czy w świetle obowiązujących przepisów nie było przeszkód do legalnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na produkcyjno-magazynowy. Zgodnie z art. 71 ust. 1 P.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się w szczególności podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Stosownie do ust. 2 tego przepisu zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b.; 4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. Zgodnie w ust. 3 tego przepisu w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Wedle ust. 4 zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Do powyższego dodać jeszcze należy, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 (które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie), wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma sporu co do tego, że z art. 59 ust. 1 P.b. jasno wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana, gdy zmiana zagospodarowania terenu polega na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (zob. m.in. Igor Zachariasz – ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Lex 2013 teza 12 do art. 59). W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2144/10 (Lex nr 1138087) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, ale także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeśli spowoduje to skutki określone w art. 71 ust. 1 P.b. W ocenie NSA nie tylko zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej w tym obiekcie mogą powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź oznaczać wielkość lub wkład obciążeń. W świetle powyższego bezzasadnie skarżący kwestionuje wynikający z art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. wyszczególniony w postanowieniu Starosty [..] z [..] września 2013 r. obowiązek przedłożenia zaświadczenia burmistrza o zgodności zamieszonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu a w przypadku braku obowiązującego planu – ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania. W załączonym do zgłoszenia piśmie z dnia 13 września 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy [..] błędnie zinterpretował zapisy art. 59 u.p.z.p., a ze względu na użycie w przedostatnim akapicie czasu przyszłego ("nie będzie wymagało uzyskania decyzji") oraz sformułowania "organ informuje" nie sposób zakwalifikować jako "decyzję zwalniającą z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy". Zresztą z art. 59 u.p.z.p. nie wynika aby istniała możliwość uzyskania takiej decyzji. Wyżej cytowany przepis art. 71 ust. 2 P.b. nie ma charakteru uznaniowego lecz bezwzględnie obowiązujący. Wszystkie wymienione w nim w pkt 1-6 dokumenty powinny być załączone do zgłoszenia, a w razie ich braku organ - jak w niniejszej sprawie – jest zobligowany do wydania postanowienia, którym wzywa zgłaszającego do uzupełnienia braków w tym zakresie w określonym terminie. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu ma obowiązek wniesienia sprzeciwu w razie nieprzedłużenia w tym terminie choćby jednego z wymaganych dokumentów. Z żadnego z przepisów P.b. nie wynika możliwość przedłożenia brakujących dokumentów "po uzyskaniu pozytywnej dla inwestora decyzji". Przede wszystkim w razie przedłożenia wymaganych art. 71 ust. 2 P.b. dokumentów w terminie, organ nie wydaje decyzji. Z art. 71 ust. 4 P.b. wynika wprost, że zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (w przypadku wydania postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia ten termin jest liczony od daty uzupełnienia zgłoszenia – oczywiście w terminie zakreślonym postanowieniem) organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Skoro skarżący w wyznaczonym mu w postanowieniu z dnia 30 września 2013 r. terminie tj. do dnia 22 października 2013 r. nie przedłożył wszystkich wymaganych dokumentów, Starosta [..] zasadnie w dniu [..] października 2013 r. wydał decyzję o sprzeciwie. Ustawodawca przewidział w wyżej przedstawionych przepisach konkretne wymogi dla legalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. W art. 71 ust. 7 P.b. wskazano zaś, iż dokonanie zgłoszenia po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych. Prawidłowo też organ odwoławczy zauważył, że podanie przez Starostę błędnie art. 30 ust. 2 P.b. jako podstawy prawnej nie miało wpływu na zasadność rozstrzygnięcia. Błąd ten został usunięty przez organ II instancji. Organ wymagając od skarżącego przedłożenia określonych dokumentów opierał się na obowiązujących wyżej przedstawionych przepisach prawa. Nie tworzył bezpodstawnie jakichkolwiek przeszkód stronie tylko postępował w sposób jaki mu nakazuje ustawa. Fakt, że sporządzenie pewnych dokumentów wiąże się z kosztami nie mógł mieć żadnego znaczenia. Organy administracji, zgodnie z art. 6 k.p.a. działają na podstawie prawa i jeśli tak się dzieje w rzeczywistości nie sposób im z powyższego uczynić zarzutu. W świetle powyższego skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.