II SA/Rz 23/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [..] sierpnia 2009 r., [..] Wojewoda [..] rozpatrując odwołanie T.T. od decyzji Komendanta [..] Oddziału Straży Granicznej w [..] dalej: Komendant BOSG w [..] z dnia [..] lipca 2009 r., nr [..] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o odmowie zobowiązania T.T. do opuszczenia terytorium RP. W podstawie prawnej decyzji Wojewoda [..] wskazał art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm./ dalej: k.p.a. oraz art. 97 ust. 1, art. 98 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 234, z 2006 r., poz. 1694 ze zm./. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda [..] wskazał, że odwołanie T.T. zasługiwało na uwzględnienie, bo decyzja Komendanta BOSG w [..] wydana została z naruszeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że materialno-prawną podstawą skarżonej decyzji jest art. 97 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach. Z treści tych przepisów wynika uprawnienie organów Straży Granicznej do wydalenia cudzoziemca z terytorium RP i zobowiązanie tej osoby do opuszczenia terytorium Polski w terminie do 7-miu dni, jeżeli niezgodnie z przepisami przekroczyła lub usiłowała przekroczyć granicę. W ocenie organu odwoławczego nałożenie na cudzoziemca wskazanych obowiązków może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy osoba ta przekroczyła lub usiłowała przekroczyć granicę podczas ostatniego pobytu na terytorium RP. Stosowanie tych sankcji jest możliwe tylko w odniesieniu do cudzoziemców, którzy przekroczyli granicę lub usiłowali ją przekroczyć po 1 stycznia 2009 r. W tym dniu weszła w życie nowela ustawy o cudzoziemcach z dnia 24 października 2008 r. /Dz.U. nr 216, poz. 1367/. W ramach tej zmiany rozszerzono katalog sytuacji skutkujących zobowiązaniem cudzoziemca do opuszczenia terytorium RP. Pośród nich znalazła się przesłanka z art. 88 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 97 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Skutkiem takiego działania ustawodawcy musi być przyjęcie, że do wcześniejszych przekroczeń granicy nie może mieć zastosowania norma wynikająca z treści art. 97 ust. 1 ustawy. To oznacza, że w sprawie objętej odwołaniem Komendant BOSG w [..] nie mógł wydać decyzji z powołaniem się na art. 88 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy w stosunku do odwołującej się, która niezgodnie z przepisami przekroczyła granicę w dniu 26 marca 2008 r. Późniejsze pobyty odwołującej się były legalne, zatem w stosunku do niej nie można zastosować orzekania o nakazie opuszczenia terytorium RP w 2009 r. odnosząc to rozstrzygnięcie do zdarzenia mającego miejsce w 2008 r., Wojewoda wyjaśnił, że w jego ocenie poprawne stosowanie art. 8 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach wymaga jednoznacznego ustalenia nielegalności przekroczenia granicy, przy czym nie może to być przekroczenie jakiekolwiek, ale dokonane podczas ostatniego pobytu, który stał się podstawą wszczęcia postępowania. Nielegalne przekroczenie granicy, przy późniejszym legalnym pobycie cudzoziemca na terytorium RP uniemożliwia wydanie decyzji z powołaniem się na okoliczności wskazane w art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy. W takich sytuacjach organy mogą orzekać o wydaleniu, ale z powołaniem innych przesłanek wymienionych poza pkt 6 powołanego przepisu. Ten sposób wykładni art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy jest usprawiedliwiony tym, że osoba kiedykolwiek przekraczająca nielegalnie granicę nie może być traktowana jak podmiot, któremu w każdym czasie będzie można wydać decyzję o jego wydaleniu. Dopuszczenie takiej sytuacji byłoby nieracjonalne, skoro nawet konsekwencje karne takich działań są czasowo ograniczone do chwili przedawnienia tak popełnionych czynów. Z decyzją Wojewody [..] nie zgodził się Prokurator Okręgowy w [..]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucił skarżonej decyzji naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach jako przepisu materialnego oraz art. 7 k.p.a. w zakresie postępowania prowadzonego przez Wojewodę [..]. Naruszenie prawa materialnego w ocenie Prokuratora Okręgowego w [..] polega na błędnej wykładni art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach skutkiem czego organ odwoławczy zwęził zakres jego stosowania tylko do cudzoziemców nielegalnie przekraczających granicę RP podczas ostatniego ich pobytu na terytorium Polski. Ten sposób wykładni prowadzi do skutków niemożliwych do akceptacji, a w konsekwencji do naruszenia art. 7 k.p.a. gdyż takie działanie organów narusza zasadę praworządności. Wskazując na powyższe naruszenia Prokurator Okręgowy w [..] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ drugiej instancji. Odpowiadając na skargę Wojewoda [..] wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Domagając się odrzucenia skargi organ stwierdził, że skarga została wniesiona przez niewłaściwego prokuratora. W ocenie Wojewody [..] wystąpienie ze skargą przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [..] narusza przepisy regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek prokuratury. Zgodnie z zawartymi tam regulacjami, zwłaszcza § 285 i § 286 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 sierpnia 2007 r. Regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury /Dz.U. nr 169, poz. 1189/ skargę powinien wnieść prokurator rejonowy lub okręgowy miejsca siedziby organu, a więc Wojewody [..]. W zakresie wniosku o oddalenie organ wydający skarżoną decyzję powtórzył argumentację, którą zaprezentował w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z nim sądy rozpoznając skargi nie są związane zarzutami skargi, jej podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu 7 czerwca 2009 r. na przejściu granicznym w Dorohusku do odprawy paszportowej zgłosiła się T.T. Funkcjonariusz dokonujący odprawy stwierdził, że osoba ta figuruje w bazie danych jako osoba zastrzeżona w związku z prowadzonym postępowaniem przez Prokuraturę Okręgową w [..]. W trakcie prowadzonych czynności wyjaśniających ustalono, że w stosunku do zatrzymanej prowadzone jest postępowanie karne, w związku z nielegalnym przekraczaniem granicy. Prowadzone postępowanie wykazało, że T.T. po raz ostatni przekroczyła granicę RP w dniu 25 czerwca 2009 r. posiadając kartą pobytu PL [..] ważną do dnia 28 lipca 2010 r. W toku postępowania ustalono, że w dniu 26 marca 2008 r. T.T. przekroczyła w sposób nielegalny granicę Polsko-Ukraińską omijając odprawę paszportową. Po ustaleniu tych faktów Komendant BOSG w [..] wszczął postępowanie administracyjne, w wyniku którego zapadła objęta odwołaniem decyzja wydalająca obywatelkę Ukrainy z terytorium RP. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [..] rozstrzygnięciem, które jest przedmiotem skargi. W ocenie Sądu skarga Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [..] zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy odnieść się do wniosku Wojewody [..] żądającego odrzucenia skargi ze względu na brak właściwości organu wnoszącego skargę. Trafnie przyjmuje Wojewoda [..], że właściwość taką należy ustalić w oparciu o przepisy regulujące wewnętrzny sposób urzędowania jednostek prokuratury. W tej materii należy odwołać się do wskazanego przez Wojewodę § 285 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 sierpnia 2007 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek prokuratury /Dz. U. nr 169, poz. 1189 ze zm./, gdyż w chwili wnoszenia skargi ten przepis regulował właściwość prokuratora do występowania w sprawie administracyjnej i sądowoadministracyjnej. W świetle tej regulacji sprawy z zakresu wskazanych postępowań należą do prokuratora rejonowego lub okręgowego, w okręgu którego powinno być wszczęte postępowanie. Przyjąć należy, że § 286 wskazanego rozporządzenia wskazuje na postępowanie administracyjne, będące podstawą dalszych działań prokuratora. W sprawie będącej przedmiotem skargi takie postępowanie wszczęto w okręgu właściwym dla działania Prokuratora Okręgowego w [..]. Zatem to postępowanie warunkuje właściwość prokuratora wnoszącego skargę. W chwili orzekania właściwość Prokuratora Okręgowego w [..] również nie uległa zmianie. W § 383 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 marca 2010 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury /Dz.U. nr 49, poz. 296/ reguła wynikająca z wszcześniejszej regulacji została potwierdzona. Z tego powodu skarga nie może być odrzucona. Odnosząc się do meritum skargi stwierdzić należy, że trafny jest zarzut naruszenia przez Wojewodę [..] art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach. Przepis ten stanowi, że cudzoziemcowi wydaje się decyzję o wydaleniu z terytorium RP jeżeli niezgodnie z przepisami przekroczył lub usiłował przekroczyć granicę. Wskazana norma nie wiąże możliwości wydania decyzji o wydaleniu z konkretnym okresem /czasem/ przekroczenia granicy. W ocenie Sądu dyspozycja art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy ma zastosowanie do każdego przypadku, jeżeli zostanie ustalone, że cudzoziemiec przekraczając granicę RP przekroczył ją niezgodnie z przepisami. Dla tej oceny nie ma znaczenia to, że po nielegalnym przekroczeniu granicy cudzoziemiec dokonywał później przekroczeń legalnych. W żaden sposób nie można przyjąć, że sankcja wydalenia z terytorium RP może mieć tylko odniesienie do cudzoziemców, którzy w sposób nielegalny dokonali ostatniego przekroczenia granicy tzn. tego, w związku z którym wszczęto postępowanie o wydalenie. Stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w doktrynie, która nie wiąże stosowania wskazanego przepisu z czasem przekroczenia granicy /zob. Prawo o cudzoziemcach, Komentarz, pod red. J. Chlebnego, Warszawa 2006 r., s. 207/. Niewątpliwie zastosowanie art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach skutkuje koniecznością zobowiązania cudzoziemca do opuszczenia terytorium RP, jeżeli ta osoba przekroczyła nielegalnie granicę. Jest to, swoista sankcja za nielegalne przekroczenie granicy, jednak w ocenie Sądu dopuszczalna ze względu na potrzebę ochrony legalności obrotu międzynarodowego. Zbieg tej dolegliwości z sankcją karną, która może być orzekana w takich przypadkach nie stanowi podstawy do przyjęcia innego sposobu rozumienia treści art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy. W tym znaczeniu należy przyjąć, że stanowisko prezentowane przez Wojewodę [..] narusza obowiązujące przepisy. Dodatkowo można wskazać, że na rzecz stanowiska Sądu przemawia wykładnia przepisów dotyczących odmowy wydania wizy i jej unieważnienia. W obu przypadkach uzyskanie i posiadanie wizy wiąże się z legalnością działań cudzoziemca bez względu na czas w jakim te działania podejmował. Wreszcie Sąd nie może zgodzić się z zarzutem naruszenia przez decyzję I instancji art. 97 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, polegającego na zobowiązaniu cudzoziemki /uczestniczki/ do opuszczenia terytorium w ciągu 7 dni. Argumentacja Wojewody [..] wskazująca na możliwość takiego orzekania dopiero po 1 stycznia 2009 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji ustawy o cudzoziemcach z dnia 24 października 2008 r. /Dz.U. nr 216, poz. 1367/, jest nietrafna. Wskazanie tej podstawy prawnej w decyzji Komendanta BOSG w [..] nie jest naruszeniem zasady lex retro non agit. W chwili orzekania przez ten organ obowiązywał znowelizowany przepis art. 97 ust. 1 ustawy, który dopuszczał zobowiązanie cudzoziemca do opuszczenia terytorium RP także w sytuacji, gdy w stosunku do tej osoby zapadła decyzja wydana na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [..] rozpozna odwołanie T.T. mając na uwadze zalecenia Sądu co do sposobu rozumienia treści art. 88 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 97 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.