II SA/Rz 230/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od na rzecz skarżącej kwotę 500 zł /słownie: pięćset/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 230/04 UZASADNIENIE Pismem z dnia 28.05.2003 r. A. S.A. powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przypadkach samowoli budowlanej na działce nr 1 obrębu T. W toku prowadzonego w tej sprawie postępowania organ ustalił, że przedmiotowa działka pozostaje własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym A. Dzierżawca działki M. R. realizuje na niej budowę budynku wolnostojącego, parterowego z poddaszem użytkowym, o wymiarach 6 m x 5,20 m, z dachem 2-spadowym, pokrytym blachą ocynkowaną. Z oświadczenia inwestorki wynika, że budowę domku letniskowego rozpoczęła w październiku 2001 r. Decyzją z [...] sierpnia 2003 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał M. R. rozbiórkę budynku letniskowego położonego na działce nr 1 w T., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). W uzasadnieniu wskazał, że inwestorka nie posiada wymaganego pozwolenia na budowę, a w takiej sytuacji zastosowanie znajduje znowelizowany przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazujący rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jeśli ww budowa jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Według Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] obowiązującego w 2001 r. część działki nr 1, na której usytuowany jest przedmiotowy budynek położona jest na terenach oznaczonych symbolem 02RL, tj. na terenach leśnych (lasy, tereny zadrzewione, śródleśne). Na terenach tych ustalony był zakaz zabudowy, za wyjątkiem tworzenia wiat na karmę dla dzikich zwierząt leśnych, budowy urządzeń do hodowli sadzonek drzew do zalesień i szkółek drzew leśnych. Ponadto z przedłożonego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] wynika, że tereny te nie zostały przewidziane pod jakąkolwiek zabudowę. Usytuowanie budynku jest zatem niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wyklucza podjęcie kroków zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej – konkluduje organ. W odwołaniu od tej decyzji M. R. wniosła o jej uchylenie, z uwagi na wystąpienie do właściwych organów Gminy [...] o zmianę MPOZP. Decyzją z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako jej podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W motywach rozstrzygnięcia naprowadził, że teren, na którym zlokalizowany jest budynek nie jest przeznaczony pod zabudowę, a A., użytkownik wieczysty gruntu nie wyrażał zgody na budowę obiektu. Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] (Aktualizacja), zatwierdzony Uchwałą Nr [...] z dnia 18.01.1990 r. Miejsko-Gminnej Rady Narodowej [...] , Dz. Urz. Woj. [...] z 1990 r., Nr 3, poz. 29 utracił ważność 31.12.2002 r., w związku z czym nie ma możliwości jego zmiany. Zamiar wystąpienia przez inwestorkę o zmiany w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, nie zmienia bowiem faktu, że budynek stanowi samowolę budowlaną. Decyzję tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. R., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca nie neguje faktu wybudowania domku letniskowego bez wymaganego prawem pozwolenia, jednak decyzję nakazującą rozbiórkę uważa za nieuzasadnioną. Teren, na którym wybudowała domek ma charakter wypoczynkowy, w otoczeniu jest wiele tego typu budowli, a sam obiekt uniemożliwia stałe w nim zamieszkiwanie, jest przeznaczony wyłącznie na cele wypoczynkowe, letniskowe, stąd też była przekonana, iż na tego typu konstrukcje nie jest wymagane żadne zezwolenie. Skarżąca podniosła też, podobnie jak w odwołaniu, że wraz z innymi dzierżawcami nieruchomości dla celów rekreacyjnych zamierza wystąpić o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowana przez Sąd w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola działalności administracji, obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Jej przedmiotem jest nakaz rozbiórki budynku wydany w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Przepis ten w ust. 2 przewiduje możliwość legalizacji samowoli budowlanej. W dacie wydania zaskarżonej decyzji mogła ona nastąpić przy łącznym spełnieniu dwóch przesłanek, jeżeli budowa: - jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dalsze czynności postępowania legalizacyjnego określają art. 48 ust. 3 – 5 i art. 49 ustawy Prawo budowlane. Z powyższego wynika, że jednym z kluczowych elementów decydujących o możliwości legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oczywistym jest więc, że aby taką zgodność potwierdzić lub wykluczyć niezbędne jest dokładne określenie położenia samowolnie wznoszonego obiektu na konkretnej nieruchomości - działce ewidencyjnej, a następnie ustalenie, jakie przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla tego terenu obowiązują. W przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił, że wzniesiony przez skarżącą obiekt znajduje się na działce nr ewid. 1 obrębu T. o pow. 242,29 ha, będącej własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym A. S.A. Prowadzący postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uzyskał też informację Burmistrza [...], że według Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] obowiązującego w latach 2001 -2002, działka położona we wsi T. oznaczona nr 1 "w większej części położona była na terenie oznaczonym symbolem 03W – Zalew [...]. Pod symbol ten podlega zalew, rzeki, potoki. Adaptacja na perspektywę (numeracja działki w chwili obecnej obowiązująca), w pozostałej części oznaczona jest symbolem 01R, 02R (znaczenie symboli jak niżej wypisane), 3UTL – Teren przeznaczony pod domki letniskowe". Organ II instancji zwrócił się również do Burmistrza [...] o informacje dotyczące obowiązywania Aktualizacji Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia 18.01.1990 r., jednak zarówno pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i odpowiedź na nie Burmistrza [...], dotyczyły działki nr 253/37 w miejscowości T., stanowiącej własność Skarbu Państwa, w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...]. Wyłoniła się więc poważna wątpliwość na jakiej w rzeczywistości działce zlokalizowany jest samowolnie wzniesiony przez skarżącą obiekt. Wątpliwości tej nie sposób rozstrzygnąć na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, to zaś czyni zasadnym zarzut pełnomocnika skarżącej zgłoszony podczas rozprawy przed Sądem, niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Taki stan rzeczy powoduje, że zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję należy uznać za wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które to przepisy obligują organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Drugim istotnym mankamentem decyzji jest brak wskazania konkretnych przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którymi przedmiotowy obiekt byłby z niezgodny. Bezspornym jest bowiem, że Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] nie obowiązuje od 1.01.2003 r., nie można zatem dokonywać oceny zgodności z nim legalizowanych obiektów. Zważyć jednak należy, że w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, ustawodawca wymienił ustalenia planów miejscowych "w szczególności", zakładając przy legalizacji obiektu zgodność ze wszystkimi przepisami o planowaniu przestrzennym. Nie można zgodzić się z zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tezą, że owa niezgodność wynika ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], zakładającego, że działka, na której wybudowany został bez wymaganego pozwolenia obiekt letniskowy nie jest przeznaczona pod tego typu zabudowę. Studium nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, a tym samym źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Jego celem jest określenie polityki przestrzennej gminy, kierunków i sposobów działania organów gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wywołuje więc niewątpliwy wpływ na dalsze działania w zakresie zagospodarowania przestrzenią, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, nie sposób jednak wskazać konkretnego przepisu o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który byłby w tej sytuacji naruszony Opisane wyżej wady postępowania i zaskarżonej decyzji dowodzące naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. (obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji) Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie podniesiony w skardze argument nieświadomości potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę, jako że owa nieświadomość nie ekskulpuje sprawcy samowoli i nie ma wpływu na kwestie późniejszych decyzji – nakazującej rozbiórkę czy też ewentualną legalizację. W postępowaniu ponownym organ poczyni ustalenia co do lokalizacji obiektu budowlanego w terenie, wskazując konkretną działkę ewidencyjną, a następnie ustali jakie przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają zastosowanie do tego terenu. Wówczas dopiero możliwe będzie dokonanie oceny po myśli art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ uwzględni przy tym zmianę tego przepisu dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) – art. 1 pkt 18 oraz przepis przejściowy tejże ustawy – art. 2 ust. 1. W przypadku ewentualnego ustalenia, że budowa jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazania wymaga konkretny przepis, który został naruszony. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a.