II SA/Rz 231/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska Sędzia NSA Ryszard Bryk AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [....] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję II SA/Rz 231/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] Starosta [...] uznał W. W. za osobę bezrobotną i przyznał mu prawo do zasiłku na okres 6 miesięcy od dnia 11.11.2004 r. w wysokości 403,40 zł miesięcznie, tj. 80 % kwoty 504,20 zł. Organ ustalił na podstawie przedstawionych przez W. W. dokumentów, że przysługuje mu zasiłek w wysokości określonej w art. 72 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001). Od decyzji tej w części dotyczącej przyznania prawa do zasiłku odwołał się W. W., zwracając się o przyznanie i naliczenie 100% kwoty 504,20 zł od początku nabytego prawa do zasiłku. Jednocześnie przedłożył zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] dotyczące opłacania składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia działalności w okresie 1993-1996, nadmieniając w odwołaniu, że nieterminowość dostarczenia tego zaświadczenia spowodowana była nierzetelnością i opieszałością ZUS-u. Wojewoda nie uwzględnił tego odwołania i decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną wskazał art. 10 ust. 4 pkt 2 i art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu powołał art. 72 ust. 2 cyt. ustawy, który dla bezrobotnego legitymującego się okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym mniej niż 5 lat przewiduje zasiłek w wysokości 80 % kwoty zasiłku określonego w ust. 1. Do okresu uprawniającego do zasiłku zaliczeniu podlega okres zatrudnienia bezrobotnego i osiągania przez niego wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. W dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy - 3.11.2004 r. W. W. udokumentował wykonywanie pracy w Ośrodku [...] w Z. w wymiarze Vi etatu w okresie 1.06.1989 r. - 10.05.1991 r. oraz w Karczmie "[...]" M. R. w Z. w okresie 1.03.2003 r. - 31.10.2004 r. na pełnym etacie. W jego przypadku do okresu uprawniającego do zasiłku zaliczeniu podlega zatrudnienie w Karczmie "[...]" w wymiarze 1 roku i 8 miesięcy, a więc poniżej 5 lat, co skutkuje nabyciem uprawnienia do zasiłku w wysokości 80 % kwoty określonej w art. 72 ust. 1 ustawy, tj. kwoty 504,20 zł. Organ dodał przy tym, że nawet przy uwzględnieniu zatrudnienia w Ośrodku [...] w Z. wysokość zasiłku nie ulegnie zmianie. Zgodnie z art. 71 ust. 6 ustawy, w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 73 ust. 1. Zarówno w dacie zarejestrowania, jak i w ciągu 7 kolejnych dni odwołujący nie przedstawił dowodów uzasadniających pobieranie zasiłku w wysokości 100 % podstawowej kwoty świadczenia. Dopiero 25.11.2004 r. wpłynęło do organu zaświadczenie ZUS potwierdzające opłacanie w okresie 12.10.1999 - 13.12.2001 r. składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej oraz świadectwo pracy z dnia 22.11.2004 r. potwierdzające zatrudnienie W. W. w Państwowym Stadzie Ogierów [...] w pełnym wymiarze czasu pracy w okresie 10.06.1991 r.- 11.05.1992 r. Następnie wraz z odwołaniem W. W. przedłożył kolejne zaświadczenie z ZUS potwierdzające opłacanie składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia działalności w latach 1993-1996. Biorąc te dowody pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, w decyzji pierwszoinstancyjnej prawidłowo ustalono uprawnienie do pobierania zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 80 % jego podstawowej kwoty. Natomiast wykazany przez odwołującego nowy wymiar okresu decydującego o wysokości świadczenia podlegać będzie ocenie przez organ I instancji w odrębnym postępowaniu. Kwestia nierzetelności i opieszałości organu rentowego w wydaniu przez niego zaświadczenia nie stanowi przesłanki pobierania zasiłku w wymiarze 100 % podstawowej kwoty. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. W. zarzucił naruszenie art. 72 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wskazuje, że okres uprawniający do zasiłku wynosił w jego przypadku więcej niż 5 lat. W okresie 21.02.2002 - 20.02.2003 skarżący pobierał zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 100 % ówczesnej wysokości zasiłku, co jego zdaniem potwierdza fakt, że Urząd Pracy w [...] był w posiadaniu dokumentów świadczących o ponad 5-łetnim okresie opłaty składek. Skarżący nadmienił też, że czas odpowiedzi na informacje z ZUS wynosi 14 dni, co wskazuje na brak możliwości doręczenia zaświadczenia w okresie 7 kolejnych dni od dnia rejestracji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, z przyczyn które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąe jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi. Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt zarejestrowania się skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy wraz z przedłożeniem świadectwa pracy obejmującego zatrudnienie w okresie 1.03.2003 r. - 31.10.2004 r., które potwierdziło, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni skarżący był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Tym samym spełniona została przesłanka do przyznania zasiłku, określona w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, obok innej wynikającej z pkt 1, dotyczącej braku propozycji zatrudnienia. Zgodnie z art. 71 ust. 1 zd. pierwsze cyt. ustawy, zasiłek taki przysługuje za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy (art. 71 ust 1 cyt. ustawy). Sporną w sprawie kwestią jest wysokość tego zasiłku. Przepisy powołanej wyżej ustawy uzależniają ją od długości okresu uprawniającego do zasiłku, przy czym do okresu tego zalicza się okresy wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 5 oraz ust. 7. W przypadku, gdy okres uprawniający do zasiłku wynosi mniej niż 5 łat, zasiłek przysługuje w wysokości 80 % kwoty podstawowej wskazanej w art. 72 ust. 1 cyt. ustawy, tj. 504,20 zł, natomiast, gdy okres ten wynosi co najmniej 20 lat, zasiłek ulega podwyższeniu do 120 % kwoty podstawowej. Z akt sprawy wynika, że wraz ze świadectwem pracy stwierdzającym zatrudnienie w Karczmie "[...]" w okresie 1.03.2003 — 31.10.2004, skarżący przedłożył w dacie rejestracji również inne świadectwo - dokumentujące zatrudnienie w Ośrodku [...] w Z. w okresie 1.06.1989 - 10.05.1991 w wymiarze ½ etatu. Organ I instancji przyznał skarżącemu zasiłek w wysokości 80 % kwoty podstawowej od dnia 11.11.2004 r., tj. od następnego dnia po upływie 7 dni od zarejestrowania, uznając, że okres uprawniający do zasiłku wynosi mniej niż 5 lat. Kolejne dokumenty dotyczące zaliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku, a zatem potwierdzające zatrudnienie skarżącego (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a), a także opłacanie przez niego składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d), wpłynęły do organu po upływie 7 dni od zarejestrowania., ale przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Jeden z dowodów - zaświadczenie ZUS zostało przedłożone przez skarżącego wraz z odwołaniem w dniu 9.12.2004 r. Wojewoda w postępowaniu odwoławczym dysponował zatem świadectwami pracy stwierdzającymi zatrudnienie w Karczmie [...] w okresie 1.03.2003 - 31.10,2004, Państwowym Stadzie Ogierów [...] w okresie 10.06.1991- 11.05.1992 i Ośrodku [...] w Z. w okresie 1.06.1989 -10.05.1991 w wymiarze ½ etatu, a także zaświadczeniami z ZUS-u w [...] i [...] potwierdzającymi opłacanie składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresie 1.12.1993-30.06.1996 (w okresie 1.10.1995-30.06.1996 - zasiłek chorobowy) i 12.10.1999-13.12.2001. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że decyzja Starosty [...] odpowiada ustalonym faktom oraz przepisom prawa. Natomiast wykazany przez skarżącego, w okresie pobierania zasiłku, nowy wymiar okresu decydującego o wysokości otrzymywanego świadczenia podlega ocenie organu I instancji i stanowi przedmiot odrębnego postępowania. Pogląd taki nie znajduje oparcia w art. 138 k.p.a., nie da się również wywieść z art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia (...), na który to przepis powołuje się organ. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Kontrola instancyjna organu odwoławczego nie ogranicza się więc do badania zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu i oceny legalności rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, ale obejmuje też ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy działa zatem jako organ o charakterze reformacyjnym, ponownie merytorycznie rozpatrując sprawę w jej całokształcie, a także uwzględniając zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Wynika to z przepisu art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Znalazło też oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z dnia 25.08.2000 r., I SA 1110/99/ Zbiór orzecznictwa komputerowego LEX Nr 75520, z dnia 18.12.2000 r., V SA 1799/00, LEX Nr 75524, z dnia 23.04.2001 r., IVSA 396/91, LEX Nr 75143, z dnia 19.07.2001 r" V SA 3872/00, LEX Nr 78936). W powołanym wyroku z 18.12.2000 r. Sąd stwierdził, że "organ odwoławczy, w ramach swych uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu I instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 78 § 2 k.p.a., organ administracji nie może, przed wydaniem decyzji, odmówić oceny dowodów przedstawionych przez stronę, powołując się na fakt zakończenia postępowania dowodowego". W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy takiej oceny materiału dowodowego nie dokonał, czym naruszył art. 138 k.p.a., wskazując na konieczność przeprowadzenia odrębnego w tej kwestii postępowania i wywodząc je pośrednio z treści art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia (...). Przepis ten istotnie reguluje sytuację, kiedy udokumentowanie okresu uprawniającego do zasiłku nastąpiło po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania, lecz jedynie w zakresie ustalenia terminu początkowego przyznania prawa do zasiłku - tj. od dnia udokumentowania tego prawa, wprowadzając tym samym wyjątek od ogólnej zasady z ust. 1. Me uniemożliwia natomiast uwzględnienia w decyzji przyznającej zasiłek okoliczności, które ujawniły się po upływie 7 dni od zarejestrowania. W sytuacji skarżącego, kiedy przyznany mu został zasiłek w oparciu o art. 71 ust. 1 ustawy od dnia 11.11.2004 r., a następnie ujawniły się nowe dowody, stwierdzające okoliczności, od których uzależniona jest wysokość zasiłku i zostało wniesione odwołanie, organ odwoławczy winien dowody te ocenić i w oparciu o nie wydać decyzję. O ile zachodziłaby konieczność przeprowadzenia dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, ewentualne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, może nastąpić wyłącznie przy uwzględnieniu art. 136 k.p.a. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie zastosować się do powyższych uwag Sądu, przy czym należy zwrócić uwagę, że wyjaśnienia i wykazania wymaga kwestia zatrudnienia skarżącego w wymiarze ½ etatu w Ośrodku [...] w Z. w okresie 1.06.1989 - 10.05.1991 w aspekcie wyczerpania przesłanek z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy, tj. ustalenia wysokości osiąganego przez skarżącego wynagrodzenia oraz istnienia obowiązku opłacania od niego składki na Fundusz Pracy. Wyjaśnienie tej kwestii ma bowiem wpływ na ustalenie od jakiej daty - 25.11.2004., czy 9.12.2004 r. skarżącemu przysługiwał będzie zasiłek w wysokości 100 %. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Wobec wykonania decyzji (przyznanie zasiłku na okres 6 miesięcy od dnia 11.11.2004 r.) Sąd odstąpił od zastosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta nie może być wykonana.