II SA/Rz 232/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. spółka komandytowa w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. , nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A sp. z o.o. spółka komandytowa w [...] kwotę 219 zł /słownie: dwieście dziewiętnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 232/18 UZASADNIENIE Burmistrz Miasta [...] , na wniosek WM – właściciela działek nr 2967 i 2699 w [...], prowadził postępowanie w sprawie uregulowania stosunków wodnych, naruszonych dokonaną zmianą ukształtowania terenu działki sąsiedniej nr 2968. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], Burmistrz Miasta [...], działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm.), nakazał A. sp. z o.o. sp. k. z/s w [...] ("Spółka") wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom na terenie działki nr 2968 położonej w [...]. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 263 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", Burmistrz Miasta [...] ustalił koszty postępowania w sprawie dotyczącej zmiany stanu wody na gruncie związanej z nadsypaniem ziemi i niwelacją terenu działki nr 2968 w J. ze szkodą dla działek nr 2967 i 2969 w kwocie 2 952 zł i zobowiązał do ich uiszczenia A. sp. z o.o. sp. k. z/s w [...]. W uzasadnieniu organ podał, że realizując wskazania organu odwoławczego sformułowane w toku kontroli instancyjnej wydanej w sprawie decyzji, przeprowadzono dowód z opinii eksperta posiadającego uprawnienia w dziedzinie geodezji i hydrologii. Sporządzona opinia biegłego umożliwiła rozstrzygnięcie zainicjowanej sprawy dotyczącej zmiany stosunków wodnych na gruncie, a jej koszt wyniósł 2 952 zł. Na podstawie tej opinii ustalono, że Spółka zakłóciła stosunki wodne w obrębie wskazanych wyżej nieruchomości. Różnice wyliczenia spływu wód opadowych pomiędzy stanem pierwotnym a aktualnym jednoznacznie bowiem wskazały, że naruszone zostały pierwotne stosunki wodne w obrębie działki nr 2968. Tym samym – w ocenie organu I instancji – koszty sporządzenia przedmiotowej opinii należało uznać za koszty postępowania powstałe z winy Spółki, a w konsekwencji zobowiązać ją do ich zwrotu w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. Zażalenie na to postanowienie wniosła Spółka argumentując, że jej wina w zaistniałej zmianie stosunków wodnych nie została jeszcze wykazana, jako że od wydanej w sprawie decyzji wniesione zostało odwołanie i nie jest ona ostateczna. Zdaniem Spółki, ze sporządzonej opinii wynika jednoznacznie, że nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych w stopniu znacznym, zaś infiltracja i spływ wody na działkę sąsiednią jest znikomy. W opisywanej sprawie nie doszło zatem do sytuacji, w której szkoda nie czyni niemożliwym dotychczasowego użytkowania działek sąsiednich jak również nie objawia się realnym i negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach ich właściciela. Tym samym brak było podstaw do zobowiązania Spółki do zwrotu kosztów sporządzonej opinii biegłego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrekapitulował stan faktyczny sprawy, akcentując fakt naruszenia stosunków wodnych na działce 2968 ze skutkiem dla działek nr 2967 i 2969 przez A. sp. z o.o. sp. k. z/s w [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na to postanowienie, A. sp. z o.o. sp. k. z/s w [...] wniosła o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie: 1. art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, mimo że w świetle okoliczności sprawy nie zachodziła podstawowa przesłanka w postaci winy strony, a także poprzez błędną wykładnię normy prawnej wynikającej z przywołanego przepisu, polegającą na przyjęciu, że wina strony powinna być rozumiana materialnie, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że wina strony powinna być rozumiana procesowo, jako konieczność podjęcia przez organ dodatkowych czynności, które nie są niezbędne dla załatwienia sprawy na skutek działania strony; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności poprzez brak jakichkolwiek ustaleń na okoliczność, czy w niniejszej sprawie zachodzi podstawowa przesłanka w postaci winy strony, warunkująca możliwość orzeczenia na podstawie art. 262 § 1 pkt 1) k.p.a., jak również poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, którego prawidłowa ocena prowadzi do wniosku, że skarżąca nie ponosi żadnej winy, warunkującej możliwość zobowiązania skarżącej do poniesienia kosztów postępowania; W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie określające koszty postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Koszty postępowania regulują przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 262 § 1 k.p.a określa zasadę rozdziału kosztów tego postępowania między stronę (strony) a organ administracji. Zgodnie z tym przepisem stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). W orzecznictwie podkreśla się, że "wina strony", o której mowa w tym przepisie musi być rozumiana zarówno materialnie, jak i formalnie. Ustalenie winy strony powinno być oceniane także w kontekście całej materii będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, nie ograniczając się wyłącznie do kwestii formalnych związanych z tokiem postępowania (por. powołany w zaskarżonej decyzji wyrok WSA w Lodzi z dnia 15.05.2014 r., II SA/Łd 1301/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organy za przesłankę winy skarżącej Spółki uznały ustalenia zawarte w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nakazującą A. sp. z o.o. sp. k. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom poprzez wykonanie studni chłonnej w obrębie działki nr 2968 oraz wykonanie drenażu poziomego w obrębie tej działki ze spadkiem pozwalającym na jego wprowadzenie do studni. Ustalenia te posłużyły organom do wydania decyzji w oparciu o art. 29 ust. 3 (nieobowiązującej aktualnie) ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Przepis ten umożliwia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Obowiązek taki może zostać nałożony na właściciela gruntu, jeżeli spowodowane przez niego zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Dla zastosowania tego przepisu niezbędne jest zatem wykazanie czy zmiana nastąpiła, czy miała ona wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne oraz czy zaistniała zmiana pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na gruncie szkodą. W rozpoznawanej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. została poddana sądowej kontroli legalności w sprawie o sygnaturze II SA/Rz 231/18 i kontrola ta wykazała, że obie ww. decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które to przepisy nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Przede wszystkim wątpliwości budzi kluczowa dla sprawy kwestia szkody. Kwestia ta w ocenie Sądu wymagała wyjaśnienia – tj. jednoznacznego wskazania konkretnej i realnej szkody przez właściciela działek nr 2967 i 2969 oraz dokonania oceny przez organ czy w rozpoznawanej sprawie wystąpiła szkoda w rozumieniu art. 29 ustawy Prawo wodne. Organy orzekające w sprawie bezkrytycznie przyjęły zaistnienie szkody, podczas gdy nawet biegły w swojej opinii nie wskazał jednoznacznie takiej szkody, a później w trakcie rozprawy administracyjnej stwierdził, że pod wpływem wzrostu zawilgocenia ugoru trawiastego nastąpi szybszy wzrost traw, co będzie skutkowało koniecznością częstszego ich wykaszania, a to biorąc pod uwagę wzrost zawilgocenia może spowodować utrudnienia w użytkowaniu sprzętu mechanicznego do wykaszania. Organy nie rozważyły także wszechstronnie wariantów usunięcia ewentualnej szkody, co ma szczególne znaczenie w sytuacji, gdy, jak wynika z opinii biegłego, stopień naruszenia stosunków wodnych jest niewielki, a biegły przedstawił 3 warianty usunięcia skutków dokonanych zmian, o różnym zakresie niezbędnych prac i o różnych kosztach realizacji. Także w poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej z dnia [...] lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że należy wybrać taki sposób usunięcia szkodliwych zmian stanu wody na gruncie, by był on skuteczny, ale i racjonalnie i ekonomicznie uzasadniony, tak, aby zapewniając realizację interesów właściciela nieruchomości, na którego grunt szkodliwie wpłynęła dokonana zmiana, nie był zbędnie obciążony właściciel nieruchomości, który tej zmiany dokonał. W ocenie Sądu wyrażonej w wyroku II SA/Rz 231/18 niezbędne jest uzupełnienie materiału dowodowego w kierunku wskazanym w tamtym wyroku, w tym także ewentualne uzupełnienie opinii przez biegłego, a następnie dokonanie jego oceny. Te okoliczności wskazują, że kwestia zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, a w konsekwencji kwestia "winy strony", o której mowa w art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. nie została jeszcze przesądzona. Tym samym przedwczesne było obciążenie kosztami postępowania jednej ze stron. Uznając zatem, że w sprawie doszło do naruszenia art. 262 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Ponowne rozstrzygnięcie o kosztach postępowania będzie mogło zostać wydane po zakończeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i wydaniu zgodnej z prawem decyzji stwierdzającej naruszenie stosunków wodnych, przy uwzględnieniu zmiany stanu prawnego dokonanej ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. (dz. U. z 2017 r., poz. 1566, ze zm.) Prawo wodne. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 210 § 1 P.p.s.a. uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącej Spółki.