II SA/Rz 233/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Małgorzata Niedobylska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. sp. z o.o. (dalej zwanej też Spółką) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z dnia [...] stycznia 2012 roku, nr [...] uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2011 roku, nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej w skrócie jako k.p.a.) oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., określanej dalej w skrócie jako u.p.z.p.). Z akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia 21 lipca 2011 r. A. sp. z o.o. zwróciła się do Wójta gminy [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy elektrociepłowni na biogaz. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy polegające na budowie elektrociepłowni na biogaz wraz z budynkami magazynowymi i przetwarzania biomasy. Odwołanie od niniejszej decyzji złożyli: L. L., S. S. oraz M. i S. T. Skarżący w swych odwołaniach podnieśli, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana w sąsiedztwie budynków mieszkalnych tj. w odległości ok. 250 m. Zdaniem składających odwołanie przy ustalaniu miejsca położenia elektrociepłowni nie uwzględniono kierunku przebiegu prądów powietrznych na terenie wsi T., gdzie ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja. Ponadto budowa elektrociepłowni może być przyczyną skażenia wód gruntowych i rzecznych, powstania rozlewisk wody, emisji uciążliwych zapachów, zniszczenia drogi powiatowej poprzez wzmożony ruch samochodów ciężarowych, plag owadów oraz utraty wartości nieruchomości. Wskazano także, że decyzja została wydana bez konsultacji z mieszkańcami wsi T. i pomimo złożonych w tej sprawie sprzeciwów. W odwołaniu nadmieniono także, że w dniu 22 listopada 2011 r., przedstawiciel wnioskodawcy, po spotkaniu z mieszkańcami wsi T. pojął decyzję o rezygnacji z przedmiotowej inwestycji. SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., opisaną na wstępie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia spełniającego wymogi przepisów prawa. Organ odwoławczy przywołał treść art. 7 k.p.a. stanowiącego, że organy podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W związku z tym organ winien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych i zebrać odpowiedni materiał dowodowy. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z zasadami prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ stan faktyczny oraz przesłanki zastosowania określonej kwalifikacji prawnej. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja winna być szczegółowo wyjaśniona, a organ powinien wskazać jakimi przesłankami kierował się dokonując oceny istniejącego stanu faktycznego oraz jakie są szczegółowe motywy wydania określonej decyzji w celu przekonania strony co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu przywołano także treść art. 9 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W skardze A. sp. z o.o. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. rażące naruszenie prawa polegające na niezastosowaniu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji treści art. 52 ust. 1 u.p.z.p., 2. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, 3. art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, 4. art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi organ odwoławczy kierował się przy załatwieniu sprawy. W uzasadnieniu podniesiono, że organ II instancji błędnie przyjął, iż skarżąca ubiega się o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, co stanowi rażące naruszenie art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Według Spółki zaskarżona decyzja jest nieważna z mocy prawa, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto SKO nie uzasadniło w swej decyzji podstawy kwalifikacji pisma Spółki jako wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie wziął też pod uwagę treści wniosku z 21 lipca 2011 r. i nie zwracał się do Spółki o udzielenie wyjaśnień w tym zakresie. Wskazano, że organ II instancji nie ustalił prawidłowego stanu faktycznego sprawy, brakuje także uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji. Według skarżącej organ odwoławczy nie uzasadnił swej decyzji a jedynie przywołał treść przepisów art. 7, 107 i 9 k.p.a., art. 50 ust. 1 u.p.z.p. oraz orzeczenia sądu administracyjnego. Ponadto podkreślono, że organ naruszył zasadę przekonywania, zawartą w k.p.a., gdyż nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że zasadniczą przesłanką uchylenia decyzji organu i instancji było naruszenie przepisów procedury administracyjnej dlatego kwestia przywołania w treści zaskarżonej decyzji niewłaściwego przepisu u.p.z.p. nie ma zasadniczego wpływu na wadliwość podjętego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpatrzeniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że organy związane były wnioskiem, który wytyczył ramy postępowania. Zgodnie z wnioskiem złożonym przez Spółkę przedmiotem sprawy było ustalenie warunków zabudowy dla budowy elektrociepłowni na biogaz o mocy elektrycznej jednostki wytwórczej do 0,5 MW i mocy cieplnej około 0,5 MW na działkach 167/1, 167/2 i 168 w T. Na planowaną instalację składać się mają budynki i budowle dla magazynowania i przetwarzania biogazu, a następnie energii elektrycznej i ciepła. We wniosku z dnia 21 lipca 2011 r. szczegółowo scharakteryzowane zostały parametry planowanej inwestycji, opisano poszczególne budynki, budowle i urządzenia infrastruktury. Charakteryzując parametry techniczne inwestycji wnioskodawca wskazał m.in., że inwestycja nie będzie mieć negatywnego wpływu na drzewostan, powierzchnię ziemi, glebę, wody powierzchniowe i podziemne. Według wniosku hałas, wibracje oraz emisje pyłów i gazów nie będą przekraczały dopuszczalnego prawem poziomu. We wniosku wskazano też, że na terenie inwestycji będą występowały zapachy typowe dla terenów rolniczych i produkcji rolnej (kiszonka, obornik). Nowoczesne rozwiązania technologiczne oraz beztlenowy charakter fermentacji metanowej mają do minimum ograniczać uciążliwość emisji zapachów typowych. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania, które toczyło się przed organem I instancji, do Wójta Gminy [...] docierały protesty składane przez mieszkańców okolic – wsi T. i M. związane z planowaną inwestycją. Jak wskazano wcześniej decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla A. sp. z o.o. na budowę elektrociepłowni na biogaz o zainstalowanej mocy elektrycznej jednostki wytwórczej do 0,5 MW i mocy cieplnej około 0,5 MW wraz z budynkami magazynowymi i przetwarzania biomasy na działkach ewidencyjnych nr 167/1, 167/2 i 168 w miejscowości T. Gmina [...]. Rozpatrując sprawę na skutek odwołań złożonych przez L. L., S. S., M. T. i S. T. SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium przytoczyło przepisy art. 50 ust. 1 i art. 56 u.p.z.p., powołało się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 31.01.2007 r. dotyczący lokalizacji inwestycji celu publicznego, następnie przytoczyło przepisy art. 7, art. 107 § 3 i art. 9 k.p.a., nieznacznie tylko rozwijając ich treść, a potem stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia spełniającego powyższe wymogi. Podkreślenia wymaga, że decyzja kasacyjna organu drugiej instancji wydana została już w czasie obowiązywania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu następującym: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Z powyższego przepisu jasno wynika, iż podstawą uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy jest stwierdzenie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo więc stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania nie jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art.. 138 § 2 k.p.a. W zaskarżonej decyzji zupełnie brak wskazania, jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, a ponadto wśród podstaw jej wydania, w tym także w uzasadnieniu przywołano przepis art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Tymczasem przedmiotem sprawy administracyjnej będącej przedmiotem kontroli Sądu nie było ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, które jak słusznie zauważa skarżąca Spółka, zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. toczy się na wniosek, lecz ustalenie warunków zabudowy. Są to dwa różna postępowania administracyjne. Ponadto zaznaczyć wypada, że organ II instancji również jest co do zasady organem merytorycznym, co oznacza, iż organ ten także ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę. Dopiero, gdy okaże się, iż: 1) organ I instancji naruszył przepisy postępowania i jednocześnie 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jak wyżej wskazano, przytoczone przez SKO podstawy prawne, zwłaszcza z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wywołują wątpliwości co do tego, czy w istocie organ odwoławczy rozpoznał sprawę, która była przedmiotem rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy [...]. Podstawy te odnoszą się bowiem wyłącznie do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy zarzucanym organowi I instancji naruszeniu przepisów postępowania dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. niezbędne jest wskazanie przez organ drugiej instancji jakie jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, bo przecież nie można wykluczyć, że mimo uzasadnienia, które nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., wszystkie niezbędne dowody w sprawie są już zebrane i wystarczy je rozpatrzeć. W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia są naruszeniem prawa, ale nie rażącym, co nie dało podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż Kolegium naruszyło przepisy art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., co niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd musiał poprzestać na kontroli zaskarżonej decyzji i uchylić ją w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ II instancji zbada, czy odwołania zostały wniesione przez osoby posiadające przymiot strony w sprawie o wydanie warunków zabudowy, a następnie rozpatrzy sprawę pod kątem przesłanek przepisów art. 59 i następnych u.p.z.p. Jeśli dopatrzy się naruszeń przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji to oceni, czy zakres sprawy, który jest konieczny do jej wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. SKO tymczasem nie wskazało tych okoliczności, które wymagają wyjaśnienia i nie wywiodło, dlaczego organ uważa, że ich ustalenie będzie istotne. Przytoczenie jedynie przepisów proceduralnych bez osadzenia powyższego w realiach konkretnej sprawy narusza wyżej wskazane przepisy art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji można się też przychylić do zarzutu naruszenia przez SKO art. 11 k.p.a. Wobec braku wyartykułowania przyczyn zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., nie sposób odnieść się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 77 § 1 k.p.a., czy art. 7 k.p.a. Jeśli organ dojdzie do przekonania, że realizacja inwestycji opisanej we wniosku powinna być poprzedzona decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego to odpowiednio uzasadni swe stanowisko w tym zakresie, wydając stosowną decyzję w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Stwierdzenie bowiem takiej okoliczności nie pozwalałoby na wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.