II SA/Rz 234/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 października 2008 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]. II SA/Rz 234/08 U Z A S A D N I E N I E do wyroku z dnia 8.10.2008 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. /dalej: Kolegium/, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia[...] stycznia 2008 r., [...] w sprawie zmiany decyzji własnej z dnia [...].09.2007 r., [...] ustalającej dla K. J. prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na rzecz jej małoletnich dzieci, przez przyznanie dla K. J. dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że odwołanie K. J. nie mogło być uwzględnione, gdyż decyzja Wójta Gminy K. nie narusza prawa, a przez to brak jest podstaw do korzystnego dla odwołującej rozpatrzenia odwołania. Kolegium podkreśliło w uzasadnieniu, że obowiązujące przepisy prawa nie budzą wątpliwości co do sposobu określania daty, od której wnioskodawcy przysługuje zasiłek rodzinny wraz z dodatkami. Stosownie do treści art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz. U. nr 139, z 2006 r., poz. 992, ze zm./, dalej: u.ś.r., świadczenie rodzinne przysługuje od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Zatem o początkowej dacie świadczenia przesądza sam wnioskodawca składając kompletny wniosek. Z tego względu Wójt Gminy K. poprawnie ustalił dla odwołującej prawo do zasiłku rodzinnego od stycznia 2008 r., gdyż w tym miesiącu został złożony wniosek o ustalenie takiego świadczenia. Dla tej sytuacji nie ma znaczenia określenie w wyroku Sądu Rejonowego Wydziału IV, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K. z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt [...] daty nabycia niepełnosprawności przez syna K. J. na dzień [...] lutego 2007 r. Wskazanie tej okoliczności, przy braku kompletnego wniosku o wypłatę świadczeń rodzinnych złożonego w organie pomocy społecznej nie może mieć wpływu na przesunięcie wstecz okresu świadczenia pomocy, a tym bardziej wypłaty takich świadczeń za czas pomiędzy dniem orzeczenia niepełnosprawności w wyroku, a chwilą skutecznego złożenia wniosku. Z decyzją Kolegium nie zgodziła się K. J. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, nie wskazując zakresu naruszenia prawa, zakwestionowała decyzję Kolegium. W uzasadnieniu skargi wskazała, że do lutego 2007 r. pobierała dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. Po tej dacie taki zasiłek nie był wypłacany, gdyż syn nie uzyskał orzeczenia o niepełnosprawności i w związku z tym prowadzone było postępowanie sądowe, które ostatecznie doprowadziło do ustalenia niepełnosprawności dziecka. Zdarzenie to nastąpiło dopiero w grudniu 2007 r. Za okres od lutego 2007 r. do grudnia 2007 r. dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dla jej syna nie był wypłacany, a powinien być, gdyż jej dziecko jest osobą niepełnosprawną, a sytuacja majątkowa rodziny jest trudna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie wskazując na argumentację jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./, dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wyznacza treść art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane zarzutami skargi, jej podstawą prawną, ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że decyzja Kolegium i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy K. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa materialnego. Stwierdzenie tej okoliczności skutkować musiało orzeczeniem nieważności obydwu rozstrzygnięć. Art. 24 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że w przypadku ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego. Intencją przywołanej regulacji jest wprowadzenie ogólnej reguły, że zasiłki rodzinne przyznawane są na okres zasiłkowy oraz wyjątku, który odnosi się do sytuacji, gdy orzeczenie o niepełnosprawności wydano na wskazany okres. W realiach sprawy rozpoznawanej przez Sąd K. J., dziecko skarżącej, którego dotyczy postępowanie, na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w K. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym w okresie od 19 lutego 2007 r. do 31 stycznia 2010 roku, a niepełnosprawność ta powstała przed 16 rokiem życia. Zatem z treści sentencji wyroku wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że niepełnosprawność K. J. została ustalona na "czas określony" w rozumieniu art. 24 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Konsekwencją takiego stwierdzenia jest uznanie konieczności ustalenia świadczeń rodzinnych z dodatkami na ten właśnie okres. Organy obu instancji przyjmują stanowisko zupełnie odmienne, niewłaściwe i sprzeczne ze wskazanymi przepisami. Sąd zauważa, że o okresie niepełnosprawności orzekł Sąd wyrokiem, zatem ustalenia tegoż wyroku są dla organów i innych sądów wiążące. Skutki takie wynikają z faktu prawomocności wyroku Sądu Rejonowego w K., Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Zatem sam wyrok określa stan niepełnosprawności K. J. i jest wystarczającą podstawą do orzekania o zasiłkach i innych świadczeniach rodzinnych. Jako niezrozumiałe i nie mające oparcia w prawie należy traktować działanie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie P. z dnia [...] stycznia 2008 r., [...], którym zmieniono własne orzeczenie z dnia [...] czerwca 2007 r., w związku z wyrokiem uznającym niepełnosprawność dziecka skarżącej. Działanie takie jest pozaprawne i nie może zasługiwać na akceptację. Zespół do orzekania o niepełnosprawności może stwierdzać stan zdrowia osób poddanych badaniu, natomiast nie może korygować swoich ustaleń w związku z wyrokiem. To wyrok rozstrzyga w sytuacji, gdy w postępowaniu przed organami opiniującymi podjęto błędną decyzję i tylko wyrok wywołuje skutki prawne dla prowadzonego postępowania. Wprowadzanie innej praktyki w tym zakresie nie ma podstaw prawnych i Sąd postanowił w tym zakresie na podstawie art. 155 p.p.s.a. wystąpić do tych organów ze wskazaniem uchybień w zakresie orzecznictwa o niepełnosprawności, po prawomocnym wyroku Sądu rozstrzygającym powyższą kwestię. Rozpoznając sprawę ze skargi K. J. Sąd dopatruje się także naruszenia prawa w zakresie określenia terminu początkowego, od którego powinno przysługiwać uprawnienie do wypłaty dodatku z tytułu rehabilitacji i kształcenia dziecka niepełnosprawnego. Organy powołując treść art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjęły, że dla skarżącej zasiłek rodzinny wraz ze wskazanym wcześniej dodatkiem będzie wypłacany od stycznia 2008 r., gdyż w tym miesiącu skarżąca złożyła wniosek /kompletny/. Z takim stanowiskiem zgodzić się nie można z dwóch powodów. Po pierwsze analiza akt sprawy wskazuje, że wniosek skarżącej złożony w styczniu 2008 r. nie może być traktowany jako ten, który wszczął postępowanie w sprawie ustalenia świadczeń rodzinnych dla skarżącej w związku z niepełnosprawnością syna K. Akta sprawy potwierdzają, że skarżąca działała w sposób staranny, składając wniosek o orzeczenie o niepełnosprawności syna w styczniu 2007 r., zatem przed upływem okresu, na który wcześniej przyznano świadczenie związane z nauką i rehabilitacją syna oraz przed ukończeniem przez dziecko 16 roku życia. Działanie takie nie może być obojętne dla rozpoznawanej sprawy, gdyż nie może być akceptowana sytuacja, w której staranność strony ma mniejsze znaczenie prawne niż niestaranność działania organów orzekających o niepełnosprawności. Z tych też względów Sąd konsekwentnie stoi na stanowisku, że spełnione są kryteria prawem określone dla złożenia wniosku o świadczenia rodzinne, gdy wskazane w art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych podmioty występują do organu orzekającego o stopniu niepełnosprawności, w sytuacji gdy wcześniej dla takich osób orzeczono stopień niepełnosprawności kwalifikujący do przyznania dodatków do zasiłku związanych z niepełnosprawnością. Podobny pogląd wyraził WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 maja 2006 r., II SA/Rz 741/05, ONSAiWSA nr 1, z 2008 r., poz. 18. Fakt złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jej syna K. jest niewątpliwy i przyznany przez sam organ w uzasadnieniu orzeczenia z 15 stycznia 2008 r. Po drugie, przyjąć należy, że reguła określania początkowego terminu przyznania świadczenia wynikająca z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych musi być modyfikowana wobec orzeczenia o niezgodności z Konstytucją RP tej regulacji, w zakresie w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku osobie w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności prawo do świadczeń rodzinnych nie może być ustalane od miesiąca, w którym wpłynął prawidłowo wypełniony wniosek /zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., P 28/07, OTK-A nr 9/2007, poz. 106/. Przyjmując taki pogląd Sąd wskazuje na argumentację Trybunału odwołując się do regulacji konstytucyjnej. Artykuł 69 Konstytucji mówi o przysługiwaniu osobom niepełnosprawnym pomocy ze strony władz publicznych, w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej. Powołany przepis zawiera tylko stwierdzenie istnienia obowiązków władzy publicznej do wykreowania stosownych mechanizmów legislacyjnych, umożliwiających realizację tego zadania. Artykuł 69 odsyła do ustawy (zarówno jeśli chodzi o poziom zaspokajania potrzeb osób niepełnosprawnych, jak i przedmiot regulacji w tym zakresie). Nie można zatem tego właśnie przepisu uważać za konstytucjonalizację określonego poziomu świadczeń, ich postaci, konkretnego zakresu czy trybu uzyskiwania. Wskazany wzorzec konstytucyjny należy odczytywać jako zobowiązanie władzy publicznej do wykreowania mechanizmu realizacji zadań w nim wskazanych. Mechanizm ten musi zapewniać efektywne osiągnięcie celu. Nie budzi sprzeciwu to, że samo uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną. Nie budzi także zastrzeżeń to, że postępowanie to z natury rzeczy musi trwać przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego i że w tym okresie zainteresowany jako nieodpowiadający ustawowym przesłankom uznania niepełnosprawności jest pozbawiony zasiłku. Jednakże od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać - w ustawowym trybie – świadczenie w ustawowo określonej wysokości. Z tą datą jego interes w uzyskaniu takiego świadczenia jest chroniony konstytucyjnie. Dlatego przeczy tej spójnej konstrukcji wynikającej z art. 69 Konstytucji, rozwiązanie przyjęte w kontrolowanym art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzającym bezwzględny termin ograniczający datę przyznania zasiłku opiekuńczego w oderwaniu od konkretnej daty urzędowo ustalonej w ustawowo określonym trybie stwierdzania przesłanek realizacji uprawnienia publicznoprawnego chronionego konstytucyjnie. Zasiłek spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Biorąc pod uwagę przede wszystkim cel zasiłku, a ponadto tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych termin (prawo do zasiłku ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji. Przepis ten, w systemie przyznawania zasiłków rodzinnych, jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. Sąd zastosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Równocześnie Sąd odstąpił od stosowania art. 152 p.p.s.a., zatem nie wstrzymał wykonania zaskarżonej decyzji, co oznacza, że ustalone nią świadczenie przysługuje skarżącej do chwili wydania nowych decyzji odpowiadających warunkom określonym w wyroku. Z tych powodów orzeczono jak na wstępie.