II SA/Rz 234/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2024 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2024 r. nr 1/2024 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję. Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie (dalej: "Komendant Wojewódzki") decyzją z dnia 22 stycznia 2024 r. nr 1/2024, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Z.Z. (dalej: "Skarżący") od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] (dalej: "Komendant Miejski "/"organ I instancji") z dnia 28 grudnia 2023 r. nr 2 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wraz z odsetkami w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że wnioskiem z 19 grudnia 2023 r. Skarżący zwrócił się o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w ilości 13 dni za 2005 rok i urlop dodatkowy w wysokości 9 dni. Komendant Miejski odmówił wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, ponieważ Skarżącemu w momencie odejścia ze służby w Policji, tj. w dniu 16 listopada 2005 r. został wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia zgodnie z wówczas obowiązującym art. 115a ustawy o Policji. Na mocy ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), wprowadzono nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednakże nowe brzmienie tego przepisu stosuje się do funkcjonariuszy odchodzących ze służby po dniu 6 listopada 2018 roku, co wyklucza zastosowanie jej do wnioskodawcy. Komendant Wojewódzki po rozpoznaniu odwołania stwierdził, że organ I instancji rozpatrując sprawę naruszył procedurę postępowania, ponieważ na wstępie winien skontrolować, czy roszczenie o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wraz z odsetkami, nie uległo przedawnieniu, stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Cytując ten przepis stwierdził, że decyzja Komendanta Miejskiego została wydana na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., a zatem z naruszeniem przepisów prawa, gdyż skarżący odszedł ze służby w Policji w dniu 16 listopada 2005 r. Oznacza to, że roszczenie uległo przedawnieniu w dniu 17 listopada 2008 r. Z tych względów uzasadnienie zawarte w decyzji organu I instancji nie znajduje zastosowania. W skardze Skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji, a także o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami. Zarzucił organom uniemożliwienie mu realizacji gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu oraz naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. 2018 poz. 2102), a przez to pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Podkreślił, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji) mocy obowiązującej art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny normy prawnej domniemania konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza, że ułamek 1/30, zaniżający wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie istniał już od daty jego wejścia w życie. W związku z powyższym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 przyznał prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 2 7 lipca 2001 r., tj. od dnia 19 października 2001 r., która wprowadziła zmianę systemu urlopu na 30-dniowy. Skarżący nie zgodził z twierdzeniem, że doszło do przedawnienia z uwagi na treść art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Co prawda, zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, nie mniej w myśl ust. 2 tego artykułu organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. W sprawie taką okolicznością jest wydanie w dniu 30 października 2018 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15, w którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją przepisu będącego podstawą prawną czynności organu. Nie ma więc prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie do uzyskania pełnego, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, gdyż zwolnienie ze służby nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r. W podsumowaniu Skarżący zawnioskował, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji uwzględniły przepis art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i dokonały wyliczenia oraz wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14). W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sprzeciw nazwany "skargą" jest uzasadniony. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z 19 grudnia 2023 r. Skarżący zwrócił się o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w ilości 13 dni za 2005 rok i urlop dodatkowy w wysokości 9 dni. Komendant Miejski decyzją z dnia 28 grudnia 2023 r. nr 2, odmówił wypłaty ekwiwalentu. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., została w całości uchylona przez Komendanta Wojewódzkiego decyzją z dnia 22 stycznia 2024 r. nr 1/2024. W decyzji zawarte zostało pouczenie o skardze do sądu administracyjnego. Zgodnie z pouczeniem, Skarżący wniósł skargę do tut. Sądu. II. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Natomiast stosownie do art. 64c § 1 P.p.s.a., sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Z kolei w myśl art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ogranicza się zatem jedynie do oceny, czy ziściły się przesłanki umożliwiające organowi odwoławczemu wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 2345/21, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. I OSK 959/21). Innymi słowy, sąd ocenia jedynie czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy, co do jej istoty. Taką wykładnię przepisu wspiera również art. 151a § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. III. Z akt administracyjnych wynika, że decyzję Komendanta Wojewódzkiego wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., doręczono Skarżącemu w dniu 29 stycznia 2024 r., natomiast "skarga" została wniesiona w dniu 2 lutego 2024 r. Sąd stwierdza, że skoro od decyzji kasacyjnej skarga nie przysługuje a jedynym dopuszczalnym środkiem zaskarżenia jest sprzeciw, to środek zaskarżenia wniesiony przez Skarżącego nazwany zgodnie z pouczeniem "skargą", można rozpoznać jedynie jako "sprzeciw" od decyzji. Aby sprzeciw został jednak rozpoznany, należy w pierwszej kolejności zbadać, czy zachowany został termin do jego wniesienia, o jakim mowa w art. 64c § 1 P.p.s.a. Z porównania daty doręczenia Skarżącemu zaskarżonej decyzji (29 stycznia 2024 r.) oraz daty wniesienia "skargi" (2 lutego 2024 r.) jednoznacznie wynika, że środek zaskarżenia wniesiony został przed upływem czternastu dni od daty doręczenia zaskarżonej decyzji. Zatem "skarga" podlega rozpoznaniu przez Sąd w oparciu o przepisy dotyczące sprzeciwu od decyzji. III. Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przypomnieć w tym miejscu należy poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. np. wyroki NSA z dnia 24 marca 2022 r., sygn. II OSK 997/21, z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. III FSK 4699/21). W sytuacji natomiast, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 K.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. W orzecznictwie podkreśla się również, że organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym załatwieniu sprawy. Zatem uznać należy, że organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim stopniu, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać bowiem należy, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. powinno być poprzedzone wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające (zob. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. I OSK 445/22). Natomiast gdy organ odwoławczy dysponuje prawną możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. I OSK 46/22). Analogiczne stanowisko na temat dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej prezentowane jest również w piśmiennictwie (zob. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer, 2018 r.). W rozpoznawanej sprawie Komendant Wojewódzki uchylając decyzję Komendanta Miejskiego nie wskazał na żadne okoliczności, które powinny być wyjaśnione w ponownym postępowaniu. Nakazał jedynie rozważyć czy nie doszło do przedawnienia roszczenia, przy czym – co wymaga podkreślenia - w kolejnym akapicie uzasadnienia zajął stanowisko w tym zakresie. Wyrażając stanowisko odnośnie do przedawnienia i przesądzając tę kwestię, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek wskazań do zakresu sprawy, który wymagałby wyjaśnienia, Komendant Wojewódzki naruszył art. 138 § 2 K.p.a. Warunkiem bowiem prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jest pełne i wyczerpujące wskazanie przez organ odwoławczy wszystkich istotnych w sprawie okoliczności prawnych i faktycznych, które muszą zostać uwzględnione przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Braki lub pominięcia w zakresie powyższych wskazań powodują, że wykonanie kompetencji kasatoryjnej jest dotknięte wadliwością. Ponieważ w realiach sprawy zaskarżona decyzja nie spełnia wymagań określonych przepisem art. 138 § 2 K.p.a., dlatego podlega uchyleniu, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.