II SA/Rz 235/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Maria Piórkowska /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] Inspektorat [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2013 r.nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 235/13 Uzasadnienie Pismem z dnia 13 listopada 2012 r. (data wpływu do organu) Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] – Inspektorat [...] złożył do Starostwa Powiatowego [...] wniosek, którym zwrócił się o udzielenia informacji czy w prowadzonej ewidencji gruntów i budynków firma A. Sp. z o.o. figuruje jako właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. Jako prawną podstawę żądania wskazano art. 19 § 4 w zw. z art. 36 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz.1954 ze zm. – zwana dalej u.p.e.a.). Wnioskujący podał, że ww. informacja jest niezbędna w celu dochodzenia należnych składek na ubezpieczenie społeczne. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] (sprostowanym postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia) Starosta [...], powołując się na dyspozycję art. 24 ust. 3 (sprostowano na art. 24 ust. 5) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm. – zwana dalej Pgik), art. 23 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm), art. 217 § 2 pkt 1 i 2 oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej k.p.a.), art. 19 § 4 i art. 36 § 1 u.p.e.a. oraz art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), odmówił udzielenia żądanych informacji. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji stwierdził, że wnioskujący w świetle przepisów art. 24 ust. 5 Pgik nie wykazał interesu prawnego, który upoważniałby go do uzyskania żądanych danych z operatu ewidencji gruntów i budynków. Charakter żądań wskazuje bowiem na poszukiwanie majątku dłużnika. Podano, że ZUS Oddział [...] Inspektorat [...] nie jest organem egzekucyjnym właściwym do egzekucji z nieruchomości. Ustalenie majątku dłużnika może nastąpićw trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego a właściwym w tego rodzaju sprawach jest komornik i w pewnych sytuacjach sąd powszechny. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...], Inspektorat [...] wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: - naruszenie art. 24 ust. 1, 2 i 5 Pgik na podstawie którego interes prawny może wynikać z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz z przepisów prawa cywilnego; - naruszenie art. 26 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 36 § 1 u.p.e.a. z których to przepisów wynika interes prawny wnioskodawcy w uzyskaniu informacji na temat dłużnika. W uzasadnieniu podano, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] Inspektorat [...] występując z wnioskiem o udzielenie informacji realizował uprawnienia organu egzekucyjnego i jednocześnie działał jako wierzyciel spółki (A. Sp. z o.o.). W dalszej części powołując się na wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 50/12 strona składająca zażalenie wywiodła, że posiada interes prawny w uzyskaniu informacji na temat nieruchomości należących do dłużnika. Prawne możliwości ZUS’u zmierzające do ustalenia składników majątkowych dłużnika i przymusowego wyegzekwowania należności wynikają z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy u.p.e.a. W celu ustalenia stanu majątkowego ZUS może zwracać się do podmiotów zobowiązanych do udzielenie informacji, w tym prowadzących ewidencję gruntów i budynków. Podano, że Dyrektor Oddziału ZUS jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji w określonym zakresie świadczeń a zabezpieczenie zobowiązania ciążącego na dłużniku następuje poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości dłużnika, co nie stanowi postępowania egzekucyjnego w rozumieniu przepisów u.p.e.a. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że z treści wniosku ZUS’u wynika, że działania wnioskodawcy zmierzające do ustalenia stanu majątkowego firmy podjęte zostały w celu umożliwienia skutecznego postępowania egzekucyjnego dłużnika. Podano, że zasady udostępniania informacji, z danych znajdujących się w posiadaniu organu, będącej zaświadczeniem regulowane są przepisami art. 217 i art. 218 k.p.a. Wydanie w formie dokumentu informacji z danych znajdujących się w posiadaniu organu, jest aktem wiedzy mającym znaczenie dowodowe, który może wywołać skutki prawne przez to że będzie stanowić dowód w postępowaniu wyjaśniającym jako rodzaj dokumentu urzędowego (w rozumieniu art. 76 k.p.a.). Wydanie takiej informacji nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco. Organ wskazał, że w przedmiocie żądania obowiązującymi przepisami prawa materialnego są przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Cytując treść art. 20 ust. 1, art. 22, art. 24 ust 3 i 5 Pgik organ podał, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów, budynków, lokali, zaś sama ewidencja jest zbiorem informacji o gruntach, budynkach, lokalach i ich właścicielach a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – o innych osobach fizycznych lub prawnych. Starosta jest właściwy do udostępnienia informacji o danych zawartych w operacie ewidencyjnym odpłatnie na żądanie właścicieli lub osób fizycznych i prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które mają interes prawny w tym zakresie, a także na żądanie zainteresowanych organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. Organ wskazał, że w myśl art. 20 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1 i 2 Pgik informacje zawarte w operacie ewidencyjnym, dotyczące gruntów, budynków i lokali są jawne. Zgodnie z art. 24 ust. 3 Pgik wypisy z operatu ewidencyjnego zawierają dane osobowe i wydawane są jedynie na żądanie właścicieli i osób, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i2 Pgik. Dopuszczalność wydania dokumentów wypisu i wyrysu mających walor zaświadczeń związana jest z posiadaniem przez wnioskodawcę interesu prawnego, zaś udzielenie informacji w formie innej niż wypis i wyrys, zgodnie z art. 24 ust. 2 Pgik nie jest zależne od posiadania interesu prawnego, warunkiem jej uzyskania jest uiszczenie należnej opłaty. Organ podał, że uzyskanie informacji z ewidencji gruntów i budynków będącej w istocie zaświadczeniem (w rozumieniu art. 217 § 2 k.p.a.) jest uzależnione od wykazania interesu prawnego, uzasadniającego wydanie zaświadczenia. W okolicznościach sprawy ZUS Oddział [...] Inspektorat [...] domaga się uzyskania informacji na użytek prowadzonego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia stanu majątkowego dłużnika, powołując się na uprawnienia egzekucyjne w zakresie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych. W ocenie organu ww. okoliczności świadczą o istnieniu interesu faktycznego (związanego z poszukiwaniem majątku dłużnika) nie zaś prawnego, który musi być oparty na normie prawnej wynikającej z konkretnego przepisu prawa materialnego. Nie mogą to być powoływane przez wnioskodawcę przepisy procedury cywilnej. Postępowanie egzekucyjne nie należy do procedury administracyjnej, ustalenie składu majątku dłużnika następuje w trybie cywilno-prawnym jednakowym dla wszystkich wierzycieli i dłużników, w postępowaniu uregulowanym art. 913 i nast. Kodeksu postępowania cywilnego. W tych sprawach właściwym jest komornik lub sąd powszechny. Zdaniem organu nie stanowią również podstawy do wydania żądanych informacji przepisy art. 36 § 1 i art. 19 § 4 u.p.e.a. Wynika z nich, że dyrektor oddziału ZUS jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z określonych świadczeń pieniężnych. W tych przepisach nie zostały wymienione kompetencje do prowadzenia egzekucji z nieruchomości. Również prawo do występowania z wnioskiem o ustanowienie hipoteki przymusowej nie oznacza prawa do żądania informacji od organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków w zakresie podanym we wniosku. Końcowo organ zwrócił uwagę na szczególną regulację art. 26 ust. 5, 5a i 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, która kreuje dla ZUS’u procedury wyjawiania nieruchomości i praw majątkowych dłużników. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] Inspektorat [...] zarzucił postanowieniom organów obu instancji naruszenie: - art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm./ poprzez wydanie postanowienia o odmowie udzielenie informacji, podczas gdy odmowa następuje w formie decyzji; - art. 217 k.p.a. poprzez przyjęcie, że informacje żądane przez skarżącego mają formę zaświadczenia wydawanego w trybie wskazanego przepisu; - art. 26 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i art. 36 § 1 u.p.e.a. poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że ZUS nie posiada interesu prawnego w uzyskaniu informacji z ewidencji gruntów i budynków; - art. 24 ust. 1, 2, 5 Pgik na podstawie których udzielenie informacji uzależnione jest od wykazania interesu prawnego, który może wynikać m.in. z przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i przepisów prawa cywilnego. Skarżący wskazując na ww. naruszenia zawnioskował o stwierdzenie nieważności postanowień organu I i II instancji ewentualnie ich uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego błędne jest stanowisko organu, że udzielenie informacji zawartych w operatach ewidencyjnych, określonych w art. 24 Pgik następuje w formie zaświadczenia regulowanego przepisami art. 217 k.p.a. (powyższe potwierdza wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 189/09). Jednocześnie strona powołując się na wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1444/10 podała, że udzielenie informacji zawartych w operatach ewidencyjnych ewidencji gruntów i budynków (art. 24 w zw. z art. 20 Pgik) należy uznać za informacje publiczne. Informacje te są jawne i każdy (z zastrzeżeniem art. 24 ust. 5 Pgik) może żądać ich udostępnienia. Szczególnej ochronie podlegają wynikające z ewidencji dane osobowe. Strona wnosząca skargę wskazała, że posiada interes prawny, gdyż ZUS O/[...] Inspektorat [...] jest wobec firmy A. Sp. z o.o. - wierzycielem z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dla zabezpieczenia należności z tytułu ww. składek ZUS’owi przysługuje hipoteka przymusowa na wszystkich nieruchomościach dłużnika. Zgodnie z art. 19 § 4 u.p.e.a. Dyrektor Oddziału ZUS [...] jest organem egzekucyjnym prowadzącym postępowanie egzekucyjne. Natomiast stosownie do art. 36 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny w zakresie niezbędnym do prowadzenia egzekucji może zwracać się o udzielenie niezbędnych mu informacji do organów administracji publicznej oraz jednostek organizacyjnych mu podległych lub podporządkowanych, a także innych podmiotów. Interes prawny w uzyskaniu informacji wynika zarówno z tego, że jest organem egzekucyjnym jak i z tego, że jako wierzyciel zobowiązany jest wskazać organowi egzekucyjnemu majątek dłużnika. Końcowo strona skarżąca podała, że odmowa udzielenia informacji w formie postanowienia stanowi rażące naruszenie prawa, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa taka następuje w drodze decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Skarga nie jest zasadna choć zaskarżone postanowienie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Rozpoznawana sprawa została zainicjowana wnioskiem skarżącego z dnia 7 listopada 2012 r. skierowanym do Starosty Powiatowego [...] o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych czy dłużnik – A. Sp. z o.o. z siedzibą [...] figuruje w prowadzonej ewidencji gruntów i budynków jako właściciel, współwłaściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. Jako podstawę prawną w/w żądania wierzyciel, a zarazem organ egzekucyjny, wskazał art. 19 § 4 w zw. z art. 36 § 1 a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. a powinien być Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 - przyp. Sądu/ motywując, że dochodzi od w/w zobowiązanego należnych składek na ubezpieczenie społeczne. Stosownie do treści wskazanego przez wierzyciela art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Z kolei przepis art 36 § 1a , w powiązaniu z art. 36 § 1 tej ustawy stanowi, że w zakresie niezbędnym do prowadzenia egzekucji organ egzekucyjny, nieodpłatnie, może żądać od uczestników postępowania informacji i wyjaśnień, jak również zwracać się o udzielenie informacji do organów administracji publicznej oraz jednostek organizacyjnych im podległych lub podporządkowanych, a także innych podmiotów. Z zestawienia tych przepisów wynika, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest wprawdzie organem rzeczowo właściwym do prowadzenia egzekucji wymienionych należności pieniężnych lecz przy zastosowaniu ściśle tym przepisem wyznaczonych środków egzekucyjnych. Jest to zatem organ egzekucyjny o ograniczonych kompetencjach zarówno co do przedmiotu egzekucji, jak i stosowanych środków egzekucyjnych. Oznacza to, że w zakresie wyznaczonym przepisem art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest organem uprawnionym do prowadzenia egzekucji z nieruchomości, a wniosek inicjujący postępowanie i żądane w nim informacje w istocie dotyczą poszukiwania majątku dłużnika. Z tej to przyczyny zaskarżone rozstrzygnięcie odmawiające udzielenia żądanej informacji organowi, a w tym przypadku organowi egzekucyjnemu, jest prawidłowe. Poszukiwanie zaś majątku dłużnika może nastąpić w trybie cywilnoprawnym, uregulowanym art. 913 - 920 kodeksu postępowania cywilnego, nie zaś w postępowaniu administracyjnym. Zasadne jest również zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle przepisów prawa materialnego tj. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm./ określających odrębnie zasady i tryb udzielania informacji z operatu ewidencyjnego. Stosownie do uregulowania zawartego w art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne informacje przedmiotowe o gruntach, budynkach i lokalach zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 24 ust. 5 tej ustawy, informacje podmiotowe i podmiotowo-przedmiotowe udostępniane są jedynie właścicielom oraz osobom i jednostkom organizacyjnym władającymi gruntami, budynkami lub lokatami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis /pkt 1/, organom administracji publicznej albo podmiotom niebędącymi organami administracji publicznej, realizującym, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis /pkt 2/, oraz innym podmiotom niż wyżej wymienione, które mają interes prawny w tym zakresie. W świetle przytoczonych wyżej przepisów ma rację orzekający w sprawie organ przyjmując, że skoro informacje z zasobów geodezyjnych dotyczą konkretnych nieruchomości, a nadto żądający informacji tego rodzaju podmiot zobowiązany jest do wykazania interesu prawnego w tym zakresie, brak jest podstaw do udzielenia takiej informacji w oparciu o niewątpliwie występujący, tak jak w rozpoznawanej sprawie interes faktyczny. Skarżący interesu prawnego dla udzielenia mu żądanej informacji nie wykazał. Zauważyć bowiem należy, że kategoria interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, a w związku z tym jego wykazaniem jest wskazanie przepisu prawa materialnego zobowiązującego organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania /tak wyrok NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 560/06, wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1089/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu w zakresie przyjęcia, że udzielenie informacji z ewidencji gruntów i budynków jest wydaniem zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 § 2 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że regulacja zawarta w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne ma charakter szczególny w stosunku do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zaświadczeń, o których mowa w art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. co oznacza, że przepisy te, w zakresie uregulowanym w Prawie geodezyjnym i kartograficznym nie mają zastosowania do wydawania wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów i budynków /tak wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 189/09 ONSAiWSA 2011/1/14/. Ma zatem rację skarżący zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisu art. 217 k.p.a., niemniej jednak w świetle pozostałych i zasadniczych argumentów organu odmawiającego udzielenia żądanej informacji, stanowisko to nie wpłynęło na treść wydanego postanowienia. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącego w zakresie naruszenia przez orzekające organa przepisów art. 26 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż przepisy te mają zastosowanie w sytuacji znanej nieruchomości, stanowiącej własność zobowiązanego, nie zaś na etapie poszukiwania majątku dłużnika, a które to postępowanie prowadzone jest na podstawie, jak wyżej wskazano, przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Wbrew twierdzeniu skargi, orzekające organa wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie naruszyły przepisu art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż zarówno wniosek inicjujący postępowanie w sprawie wyraźnie wskazywał podstawę prawną żądania, zaś odrębność uregulowań zawarta w przywołanym wyżej art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w przedmiocie ograniczenia udostępniania danych podmiotowych nie pozostaje w sprzeczności z art. 1 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm./. Z przyczyn wyżej naprowadzonych, skoro zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ orzekł jak w sentencji.