II SA/Rz 236/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska /spr./ Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. F. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zmianę treści protokołu powypadkowego -postanawia- Odrzucić skargę SA/Rz 236/04 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej odmówił D. F. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zmianę treści protokołu powypadkowego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. dotyczącego wypadku jakiemu uległ on w drodze ze służby. Jako jego podstawę prawną wskazał art. 58 § 2 i art. 59 kpa. Z uzasadnienia postanowienia i akt postępowania wynika, że D. F. St. Wychowawca Działu Penitencjarnego Zakładu Karnego w R. wracając w dniu [...] stycznia 2003 r. samochodem z pracy do domu uległ wypadkowi drogowemu, w trakcie którego wjechał w przydrożną lampę oświetleniową. W następstwie wypadku doznał złamania rzepki kolanowej prawej. W protokole powypadkowym sporządzonym przez inspektorów d/s bhp i d/s kadr Zakładu Karnego w R. ustalono, że przyczyną wypadku było niedostosowanie prędkości do warunków panujących na drodze. Do protokołu tego D. F. zgłosił pisemne zastrzeżenia, podważając to ustalenie. Wyjaśnił, iż widząc nadjeżdżający samochód ciężarowy – w celu uniknięcia zderzenia czołowego – wykonał manewr skrętu w prawo. Do kolizji z latarnią doszło z uwagi na oblodzenie drogi i będący jego następstwem poślizg. Wyjaśnił, że nie kwestionował ustaleń Policji ujętych w notatce sporządzonej na miejscu zdarzenia a dotyczących przyczyny kolizji, bowiem był w szoku. Zastrzeżenia te nie zostały uwzględnione z uwagi na ustalenia Policji i protokół powypadkowy został zatwierdzony przez Dyrektora Zakładu Karnego w R. D. F. potwierdził odbiór protokołu w dniu [...] czerwca 2003 r. Protokół zawiera pouczenie o prawie wystąpienia o zmianę jego treści do jednostki nadrzędnej w terminie 14 dni od jego otrzymania. Pismem z dnia [...] lipca 2003 r. złożonym w dniu [...] lipca 2003 r. w Zakładzie Karnym w R. D. F. zwrócił się do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej o przywrócenie terminu do wystąpienia o zmianę treści protokołu, z uwagi na okoliczność, że nie podziela jego ustaleń, czemu dał wyraz w dołączonym doń oświadczeniu pisemnym. Zaznaczył, że nie zamierzał początkowo odwoływać się do ustaleń protokołu, by nie uchodzić za malkontenta. Z uwagi jednak na fakt, że wybrał – słuszny jego zdaniem – manewr zmierzający do uniknięcia zderzenia czołowego nie może się zgodzić na ustaloną w protokole przyczynę wypadku. Dyrektor Zakładu Karnego w R., za pośrednictwem którego złożył wniosek, wezwał go do uprawdopodobnienia, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy. W odpowiedzi D. F. wyjaśnił w piśmie z dnia [...] lipca 2003 r., że uchybienie terminowi nie było wynikiem niedbalstwa z jego strony, jako, że od [...] lipca 2003 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. Nadto nie chciał uchodzić za malkontenta. Zaznaczył, że ustalenia protokołu są dlań rażąco krzywdzące. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w R. nie uwzględnił wniosku i opisanym postanowieniem odmówił przywrócenia terminu. W jego uzasadnieniu podniósł, że D. F. nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy, nadto nie dopełnił obowiązku jednoczesnego złożenia wniosku o zmianę treści protokołu. W dalszej korespondencji z tym organem D. F. wyraził stanowisko, że jego pismo z dnia [...] lipca 2003 r. było wnioskiem o zmianę treści protokołu. Skargę na postanowienie z dnia [...] lipca 2003 r. opisaną na wstępie do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył D. F. nie precyzując kierunku jego weryfikacji. W uzasadnieniu skargi zrelacjonował przebieg postępowania i zarzucił, że zaskarżone postanowienie nie zawiera pouczenia o środkach odwoławczych a OSW w R. W uzupełnieniu skargi zarzucił, że zastrzeżenia do protokołu stanowią odwołanie od jego ustaleń. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonego postanowienia, podkreślając brak ustawowych przesłanek przywrócenia terminu ustanowionych art. 58 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone – a do takich należy sprawa niniejsza – podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie Ppsa. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wymienione w pkt 1-7 oraz na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Art. 3 § 3 Ppsa natomiast ustanawia zasadę, iż w innych sprawach sądy orzekają tylko wówczas, gdy przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Jeżeli zatem zaskarżony akt nie mieści się w kategoriach wymienionych w art. 3 § 2, a przepisy szczególne regulujące materię, w zakresie której ów akt wydano nie ustanawiają właściwości sądu administracyjnego, oznacza to, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa. Tego rodzaju sytuacja zachodzi w sprawie. Przedmiotem skargi jest wydane z powołaniem na art. 58 § 2 i 59 kodeksu postępowania administracyjnego postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej odmawiające skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia odwołania od ustaleń protokołu odnośnie okoliczności i przyczyny wypadku, jakiemu skarżący, jako funkcjonariusz Służby Więziennej, uległ w drodze ze służby. Po myśli art. 3 § 2 Ppsa sąd administracyjny, właściwy jest w sprawach ze skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Z brzmienia tego przepisu wynika, że po pierwsze postanowienie musi zostać wydane w postępowaniu administracyjnym a nadto musi należeć do jednej z trzech grup: musi nań służyć zażalenie, bądź musi kończyć postępowanie lub też rozstrzygać sprawę co do istoty. Oceniając zatem swą właściwość w sprawie, Sąd musiał w pierwszej kolejności ustalić, czy zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym podległym regulacjom kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks ten – co do zasady – znajduje zastosowanie w postępowaniu przed organami administracji publicznej, w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej oraz przed innymi organami państwowymi i przed podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania takich spraw (art. 1 pkt 1 i 2 kpa). Przesłanką zatem konieczną zaskarżalności wydanego w sprawie postanowienia byłoby wydanie go w sprawie indywidualnej, której rozstrzygnięcie miałoby postać decyzji administracyjnej. Postanowienie to zostało wydane w postępowaniu dotyczącym ustalenia przyczyn i okoliczności wypadku funkcjonariusza służby więziennej. Postępowanie to pozostaje zatem w ścisłym związku ze stosunkiem służbowym takiego funkcjonariusza. Stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Więziennej jest stosunkiem administracyjno-prawnym regulowanym przepisami ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 207, poz. 1761), zwanej dalej ustawą o S.W. Oznacza to, że ustawa określa nie tylko treść tego stosunku ale również tryb postępowania w sprawach z nim związanych. W ustawie brak przepisu zawierającego klauzulę generalną o zastosowaniu w sprawach w niej nieuregulowanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast w jej art. 31 ust. 4 zawarty jest zapis, że od decyzji w sprawach osobowych służy odwołanie do odpowiedniego wyższego przełożonego zgodnie z ust. 1 (określającym właściwość przełożonego) na zasadach i terminach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Pojęcie spraw osobowych definiuje przepis art. 31 ust. 2 ustawy stanowiący, że przez sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1 należy rozumieć mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska, przenoszenie i zwalnianie ze stanowisk, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, ustalanie uposażenia oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Brzmienie tych przepisów, przy braku wspomnianej wyżej klauzuli generalnej prowadzi do wniosku iż uregulowania kpa znajdują zastosowanie w postępowaniach dotyczących odwołań od decyzji wydawanych w sprawach osobowych funkcjonariusza a w pozostałych tylko wówczas, jeśli przewidują to przepisy aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie a upoważniających między innymi do określenia trybu postępowania. Kwestia postępowania w sprawie ustalenia okoliczności i przyczyn wypadków funkcjonariuszy Służby Więziennej związanych ze służbą nie została uregulowana w ustawie o S.W. Ustawa w tym przedmiocie zawiera dwie regulacje, jedną zawartą w art. 67 statuującym zasadę, że funkcjonariusz, który w związku ze służbą doznał uszczerbku na zdrowiu lub poniósł szkodę w mieniu (a w razie jego śmierci członkowie jego rodziny) otrzymuje odszkodowanie (ust. 1). Z ust. 2 wynika, że do odszkodowania, o którym mowa w ust. 1 stosuje się przepisy o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających ze służbą w Policji. Drugie uregulowanie zawarte jest w art. 139 ustawy o S.W., w którym zapisano, że sprawy zastrzeżone do właściwości Ministra Spraw Wewnętrznych w przepisach o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji należą – w odniesieniu do funkcjonariuszy Służby Więziennej i ich rodzin – do właściwości Ministra Sprawiedliwości. Kwestie o których mowa w art. 67 ust. 2 ustawy o S.W. reguluje ustawa z dnia 16 grudnia 1972 r. o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających ze służba w Policji (Dz. U. z 1972, Nr 53, poz. 345, ze zm.). Przepis jej art. 12 ust. 4 ustanawia zasadę, że od decyzji organów resortu spraw wewnętrznych w sprawie odszkodowania a także w razie jej niewydania w określonym terminie odwołanie przysługuje do sądu według zasad przewidzianych w kodeksie postępowania cywilnego w terminie przewidzianym w art. 4779 § 1 tego kodeksu. Na podstawie art. 14 tej ustawy w zw. z art. 139 ustawy o S.W. Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 1995 r. w sprawie trybu przyznawania i wypłaty odszkodowań przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Służbie Więziennej (Dz. U. z 1996 r. Nr 5, poz. 37, ze zm.). Z jego przepisów wynika, że postępowanie w tych sprawach prowadzone jest przez organy wymienione w § 2 z urzędu lub na wniosek, że prawo do odszkodowania ustala się na podstawie protokołu powypadkowego sporządzonego przez komisję powypadkową, orzeczenia właściwej komisji lekarskiej i zaświadczenia o uposażeniu a decyzje w tej kwestii wydawane są w trybie określonym w jego przepisach, przy czym przepisy te ustalają również składniki takiej decyzji. Brak w rozporządzeniu odmiennych, niż w powołanej wyżej ustawie z 16 grudnia 1972 r. uregulowań, nakazuję przyjąć, że odwołanie od decyzji w sprawach odszkodowania oraz bezczynność w ich wydaniu przysługuje do sądu według zasad określonych w kpc. Z przepisów wspomnianego rozporządzenia wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia przyczyn i okoliczności wypadku jakiemu uległ funkcjonariusz S.W. ma charakter służebny w stosunku do postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania z tytułu wypadku, jego bowiem ustalenia służą w tym postępowaniu, jako dowód podlegający ocenie organu wydającego decyzje w sprawie odszkodowania a w dalszej kolejności sądu pracy, w razie sporu między funkcjonariuszem a organem decydującym w sprawie odszkodowania. Nie oznacza to jednak, że postępowanie to stanowi część postępowania w sprawie odszkodowania, jako że postępowanie o odszkodowanie przynajmniej w pewnych wypadkach jest postępowaniem wnioskowanym a zatem nie musi być wszczęte w każdym przypadku sporządzenia protokołu powypadkowego. Jak już wspomniano, brak jest ustawowego uregulowania w kwestii postępowania w przedmiocie ustalania okoliczności i przyczyn wypadków związanych ze służbą funkcjonariuszy S.W. Nie została także wykonana delegacja wynikająca z art. 38a ustawy o S.W. upoważniająca Ministra Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia trybu ustalania, wysokości odszkodowania i podmiotów właściwych do ustalania okoliczności i przyczyn wypadków... – dodanego art. art. 12 pkt 12 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Milicji Obywatelskiej, ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, ustawy o uposażeniu żołnierzy, ustawy o Policji, ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o kontroli skarbowej, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy o Służbie Więziennej oraz ustawy o Inspekcji Celnej (Dz. U. Nr 81, poz. 877). Oznacza to, że zgodnie z art. 15 tej właśnie ustawy stanowiącym, "że akty wydane na podstawie upoważnień ustawowych zmienionych niniejszą ustawą zachowują moc do czasu ich zastąpienia przez akty wydane na podstawie niniejszej ustawy" – zachowały moc przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 października 1997 r. w sprawie trybu ustalania okoliczności i przyczyn wypadków pozostających w związku z pełnieniem służby przez funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. Urz. MS Nr 5, poz. 51). Zgodnie z tym zarządzeniem, które stosownie do art. 93 Konstytucji RP może mieć jedynie charakter aktu wewnętrznego, okoliczności i przyczyny wypadków pozostających w związku z pełnieniem służby ustalają zespoły powoływane w trybie § 2 zarządzenia. Po ich ustaleniu, zespół taki sporządza protokół, który winien odpowiadać wymogom § 4. Do ustaleń protokołu funkcjonariusz może zgłaszać zastrzeżenia (§ 4 ust. 8). Protokół podlega zatwierdzeniu przez kierownika jednostki (§ 5). Od ustaleń zawartych w protokole przysługuje poszkodowanemu funkcjonariuszowi (a w razie jego śmierci wymienionym członkom rodziny) odwołanie wnoszone w terminie 14 dni od doręczenia jego odpisu za pośrednictwem kierownika jednostki, adresowane do kierownika jednostki nadrzędnej (§ 7 ust. 1 i 2). Tenże kierownik postanowieniem utrzymuje protokół lub uchyla go i przekazuje do ponownego rozpoznania zespołowi powypadkowemu (§ 7 ust. 3). Od postanowienia utrzymującego w mocy protokół powypadkowy przysługuje funkcjonariuszowi prawi wniesienia do sądu rejonowego – sądu pracy powództwa o zmianę treści protokołu ( 7 ust. 5). Zgodnie z § 8 w sprawach nie uregulowanych zarządzeniem stosuje się odpowiednio przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 1992 r. w sprawie okoliczności i przyczyn wypadków przy pracy z wyłączeniem § 17 tegoż rozporządzenia, które zresztą straciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lipca 1998 r. w sprawie ustalania okoliczności i przyczyn wypadków przy pracy oraz sposobu ich dokumentowania a także zakresu informacji zamieszczanych w rejestrze wypadków przy pracy (Dz. U. Nr 115, poz. 744). Własna, szczegółowa procedura ustanowiona zarządzeniem, odesłanie w sprawach nieuregulowanych w nim do rozporządzenia w sprawie wypadków przy pracy, brak odesłania do przepisów kpa, właściwość sądu pracy w sprawie sporu co do treści protokołu, forma postanowienia przyjęta dla rozstrzygnięcia kierownika jednostki nadrzędnej w przedmiocie zatwierdzenia protokołu, przy uwzględnieniu wywodów Sądu, co do stosowania kpa w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza S.W. wykluczają zastosowanie w tym postępowaniu przepisów kpa i uznanie sprawy dotyczącej sporządzenia protokołu i rozpoznawania zgłoszonych doń zastrzeżeń za sprawę administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji a co za tym idzie także właściwość sądu administracyjnego i to zarówno w zakresie skarg na protokół powypadkowy, jak i do wydanych w postępowaniu zakończonym jego sporządzeniem rozstrzygnięć, w tym także postanowień – niezależnie, czy istniała podstawa prawna do ich wydania. Jak już Sąd zaznaczył, decyzją kończy się postępowanie w sprawie odszkodowania, jednakowoż w tym przypadku właściwym do rozpoznawania sporów jest sąd pracy. Postępowanie w sprawie ustalenia przyczyn i okoliczności wypadku kończy się natomiast sporządzeniem protokołu, który w świetle poglądów judykatury stanowi dokument urzędowy (244 § 2 kpc). Treść takiego protokołu, o ile został prawidłowo sporządzony jest dowodem tego, iż miały miejsce opisane w nim fakty oraz, że zakwalifikowano je jako wypadek przy pracy (patrz: wyrok SN II UKN 658/98 OSNP 2000/15/594). Nie stanowi on rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej, a z pewnością nie jest decyzją, stąd postępowanie zakończone jego wydaniem nie odpowiada wymogom art. 1 pkt 2 w zw. z pkt 1 kpa. Z tej też przyczyny Sąd nie jest właściwy do rozpatrzenia skargi na wydane w toku takiego postępowania postanowienie. Skarżący – co wynika z wcześniejszych wywodów Sądu – może poddać kontroli kwestionowany przezeń protokół w postępowaniu o świadczenie (odszkodowanie), w którym od decyzji organu przysługuje mu odwołanie do sądu pracy. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa odrzucił skargę.