II SA/Rz 236/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2024 r. nr SKO.415/366/2024 w przedmiocie odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 236/25 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] z/s w R. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 16 grudnia 2024 r. nr SKO.415/366/2024 dotyczące odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, po rozpatrzeniu wniosku z 5 kwietnia 2022 r., Prezydent Miasta [...] postanowieniem z 19 lipca 2024 r. nr AR-P.6730.796.2024.AA36 orzekł o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek N Sp. z o.o. z/s w R. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej" na działkach nr [...] obr. [...] w R. w rejonie ul. [...]. Motywując swoje rozstrzygnięcie wskazał, że strona wnioskująca nie wykazała zaistnienia przesłanek o których mowa w art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), tj. prawnego związku zachodzącego pomiędzy celami statutowymi organizacji a materialnoprawnym przedmiotem sprawy oraz względów interesu społecznego przemawiających za dopuszczeniem tej organizacji do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Prezydent uznał, iż Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło możliwości negatywnego oddziaływania projektowanej inwestycji w prowadzonym postępowaniu na ład architektoniczny osiedla B. Nie podało żadnych okoliczności faktycznych prowadzących do konkluzji, iż planowana forma zabudowy w rejonie ul. [...] spowoduje negatywne i nieodwracalne następstwa dla mieszkańców osiedla B. W zażaleniu na w/w postanowienie Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 141 i art. 31 § 2 k.p.a., a także art. 6, art. 7 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., wnioskując o jego uchylenie. Zarzuciło, że organ nie odniósł się do przedstawionej argumentacji strony. Nadto wybiórczo odniósł się do przedłożonych pism i zawartych tam twierdzeń. Niedopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu uniemożliwia mu realizację jego statutowych celów, a przy tym było przedwczesne, nieuprawnione i miało miejsce z naruszeniem obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. SKO opisanym na wstępie postanowieniem z 16 grudnia 2024 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 144 oraz art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. - utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniło, że Stowarzyszenie będące stowarzyszeniem zwykłym, działającym na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2020 r., poz. 2261 ze zm.) można zaliczyć do organizacji społecznych w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z uwagi na to, że pomiędzy wskazanymi wyżej przesłankami zachodzi koniunkcja, dlatego muszą być one spełnione łącznie. Ciężar wykazania istnienia określonych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanek spoczywa na organizacji społecznej. Z treści regulaminu Stowarzyszenia oraz informacji zawartych w BIP wynika, iż celem działalności Stowarzyszenia jest m.in. reprezentacja właścicieli nieruchomości zlokalizowanych na terenie osiedla B. i okolic wzdłuż ulicy [...] w R. przed organami administracji publicznej, władzami samorządowymi w sprawach związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym, planowaniem i realizacją infrastruktury technicznej, w tym sieci uzbrojenia terenu, odprowadzaniem wód opadowych oraz planowaniem i realizacją dróg dojazdowych; udział i przyłączanie się do postępowań mających wpływ na planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz kształtowanie ładu przestrzennego na sprecyzowanym powyżej terenie działania, w szczególności w zakresie gospodarki przestrzennej, planowania przestrzenno-urbanistycznego, kształtowania obszarów zieleni w tym zieleni urządzonej, obszarów rekreacyjnych, kwestii związanych z uchwaleniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy; uczestnictwo oraz inicjowanie postępowań w przedmiocie ochrony określonych wartości przestrzeni, racjonalnego kształtowania przestrzeni, zachowania równowagi pomiędzy elementami naturalnymi oraz istniejącą zabudową a planowanymi na obszarze osiedla B. i okolic zamierzeniami inwestycyjnymi, inspirowanie oraz podejmowanie działań oraz udział w postępowaniach przed organami administracji publicznej i samorządu terytorialnego na rzecz ochrony elementów naturalnych środowiska, ochrony przyrody w tym ochrony gatunkowej roślin, zwierząt i grzybów, gospodarki odpadami, podejmowanie działań i reprezentowanie interesów właścicieli nieruchomości zlokalizowanych na sprecyzowanym powyżej terenie działania, w szczególności poprzez inicjowanie postępowań oraz współuczestnictwo w już prowadzonych w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego procesów budowlanych oraz inwestycyjnych, ochrony przyrody i środowiska naturalnego, gospodarki odpadami, przed organami administracji publicznej i samorządu terytorialnego; podejmowanie czynności oraz wszczynanie, udział i przyłączanie się do postępowań mających wpływ na zapewnienie osobom niepełnosprawnym stanowisk postojowych, tj. w szczególności do postępowań dotyczących decyzji o warunkach zabudowy Organ odwoławczy zacytował fragmenty uzasadnienia i stanowisko organu I instancji, które w pełni podzielił. Podał, że przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego, zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi. Przewidziana w art. 31 k.p.a. instytucja stanowi wyjątek od zasady udziału organizacji społecznej jako strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż nie wynika - jak w przypadku strony - z istnienia własnego interesu prawnego, ale ze skonkretyzowanego interesu społecznego. Zdaniem Stowarzyszenia ważny interes społeczny wynika z umożliwienia ochrony i zachowania obecnie istniejącego na obszarze działania Stowarzyszenia (w tym na ul. [...] w R.) ładu architektonicznego poprzez wydanie dla tego obszaru decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tymczasem samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji społecznej nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ administracji publicznej działań żądanych przez tę organizację. Także subiektywne przekonanie danej organizacji społecznej na temat wadliwości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie stanowi przesłanki interesu społecznego. W ramach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy ochrona tego interesu gwarantowana jest bowiem przez odpowiednie przepisy prawa, a organizacja społeczna nie może w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym celem prowadzenia kontroli tych postępowań, bo kompetencje w zakresie zgodności z prawem prowadzonych w tego rodzaju sprawach postępowań i wydawanych w tychże postępowaniach rozstrzygnięć posiadają właściwe organy wyższego stopnia nad organem pierwszej instancji oraz sądy administracyjne. Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności faktyczne i prawne, należy stwierdzić, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a, od których uzależnione jest dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W skardze na postanowienie SKO z 16 grudnia 204 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, które ze względu na wydanie go z istotnym naruszeniem przepisów postępowania powinno zostać uchylone w całości przez organ II instancji w toku administracyjnej kontroli instancyjnej; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia przez organ w toku postępowania wszelkich czynności, niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również poprzez zaniechanie realizacji przez organ obowiązku wydania rozstrzygnięcia na podstawie należycie zgromadzonego, rozpatrzonego i ocenionego materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie błędnego ustalenia w zakresie braku spełniania przez skarżącego przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., w szczególności polegające na: 1) zaniechaniu dokonania należytej oceny dowodu w postaci całości dokumentu jakim jest regulamin Stowarzyszenia i oparcie rozstrzygnięcia w sprawie wyłącznie na podstawie niewielkiego fragmentu tego regulaminu (który powołał organ I instancji w treści uzasadnienia postanowienia), podczas gdy w treści całości powołanego regulaminu szeroko opisano cele statutowe stowarzyszenia, środki ich realizacji, a także interes społeczny któremu służy ich realizacja, co uzasadnia wniosek, że gdyby organ zapoznał się z całością tego dokumentu, nie doszedłby do przekonania, że skarżący nie wykazał w toku postępowania przesłanek o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., 2) dokonaniu przez organ ustalenia, że skarżący nie wykazał występowania interesu społecznego w sprawie objętej żądaniem dopuszczenia go do udziału w postępowaniu na prawach strony, pomimo że dokonanie takiego ustalenia (jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia) nie zostało poprzedzone żadną oceną zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego ani żadnymi wynikami uzupełniającego postępowania dowodowego, które organ mógł przeprowadzić we własnym zakresie; 3) zaniechaniu dokonania jakiejkolwiek oceny dowodu w postaci wniosku o dopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu, pomimo że w treści tego dokumentu skarżący w sposób szczegółowy wyjaśnił, skąd wynika i na czym polega w stanie faktycznym sprawy interes społeczny do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, - art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie zawarcia przez organ w treści postanowienia wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia, a tym samym naruszenie zasady przekonywania, - art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej i wydanie wzajemnie rozbieżnych postanowień w sprawach posiadających wspólny stan faktyczny i prawny. W związku z tak sformułowanymi zarzutami Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia jak również poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Wskazało, że celami statutowymi skarżącego do których zupełnie w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ nie odniósł się jest m.in. podejmowanie czynności prawnych służących ochronie istniejącego ładu architektonicznego (na terenie obejmującym zasięg działania Stowarzyszenia) oraz wszczynanie, udział i przyłączanie się do postępowań mających wpływ na planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz kształtowanie ładu przestrzennego na obszarze osiedla B. i okolic wzdłuż ulicy [...] w R., w szczególności w zakresie gospodarki przestrzennej, planowania przestrzenno-urbanistycznego, kształtowania obszarów zieleni w tym zieleni urządzonej, obszarów rekreacyjnych oraz kwestii związanych z uchwalaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy oraz planowaniem, realizacją i przebudową dróg dojazdowych. Realizowanie poniższych postanowień obejmuje: - dążenie do zachowania dobra ogólnego lokalnej społeczności - to jest mieszkańców osiedla B. i okolic wzdłuż ulicy [...] w R. - jakim jest ochrona dotychczasowego zagospodarowania przestrzennego tego osiedla oraz dążenie do zachowania jego dotychczasowej tożsamości, - przeciwdziałanie zmianie charakteru osiedla B. i okolic wzdłuż ulicy [...] w R., gdzie dominuje budownictwo jednorodzinne wolnostojące i dostosowany tylko do takiego budownictwa jest obecny układ komunikacyjny (drogowy), - zapobieganie znacznemu spadkowi cen nieruchomości zlokalizowanych na terenie osiedla B. poprzez realizację inwestycji niezgodnych z interesem majątkowym mieszkańców, - ochrona kształtu dotychczasowej zabudowy osiedla B. i okolic wzdłuż ulicy [...] w Rzeszowie przed ingerencją w ten kształt zabudowy, wyrażającą się w sytuowaniu na terenie osiedla B. zabudowy jednorodzinnej szeregowej i wielorodzinnej, czy zabudowy innego typu, np. bliźniaczej, posiadającej swoiste cechy indywidualne, które nie występują wcale lub których występowanie jest incydentalne w odniesieniu do zabudowy istniejącej na w/w obszarze, takich jak np. płaski dach, posiadanie jednej lub więcej ścian wspólnych z budynkami sąsiednimi, - ochrona walorów architektoniczno-urbanistycznych osiedla B. i okolic (w zakresie wskazanym powyżej), jakimi są w szczególności: posiadanie przez przeważającą część terenów zabudowanych wartości wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie poniżej 0,20; posiadanie przez przeważającą część zabudowy całkowitej szerokości elewacji frontowej nie przekraczającej wartości 15 m; posiadanie przez przeważającą część zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej poniżej 4,5 metra; posiadanie przez przeważającą część zabudowy wysokości kalenicy poniżej 8,5 m, czy brak posiadania przez przeważającą część zabudowy ścian wspólnych z budynkami sąsiednimi. Zgodnie natomiast z treścią regulaminu Stowarzyszenia cele organizacji realizowane są m.in. poprzez udział w postępowaniach administracyjnych, przed organami administracji publicznej, samorządu terytorialnego, a także prowadzenie innych działań sprzyjających realizacji regulaminowych celów Stowarzyszenia. Powyższe ustalenia potwierdzają istnienie prawnego związku między celami statutowymi a materialnoprawnym przedmiotem sprawy, jakim jest ustalenie dla inwestycji warunków zabudowy. Związek ten wprost wynika z prostego zestawienia treści regulaminu, w szczególności pkt 1 lit. c) ppkt d), gdzie wskazano, że celem statutowym Stowarzyszenia jest ochrona kształtu dotychczasowej zabudowy osiedla przed ingerencją w kształt tej zabudowy, wyrażającą się w sytuowaniu na terenie osiedla B. zabudowy jednorodzinnej szeregowej, zabudowy wielorodzinnej, czy zabudowy innego typu, np. bliźniaczej, posiadającej swoiste cechy indywidualne, które nie występują wcale lub których występowanie jest incydentalne w odniesieniu do zabudowy istniejącej aktualnie na obszarze osiedla z określeniem przedmiotu postępowania prowadzonego przez Prezydenta, które dotyczy zabudowy szeregowej. Powiązanie celów statutowych z przedmiotem postępowania w sprawie warunków zabudowy, które prowadzi Prezydent, jest zatem oczywiste i nie wymaga podejmowania złożonych czynności dowodowych poza czynnością jaką powinno być wnikliwe zapoznanie się organu z regulaminem skarżącego. Do takiego wnikliwego zapoznania się z treścią regulaminu przez organ przed wydaniem zaskarżonego postanowienia najwyraźniej jednak nie doszło. Skarżący w sposób wyczerpujący uzasadnił również istnienie interesu społecznego i wyjaśnił, że przejawia się on przede wszystkim w dążeniu lokalnej społeczności do zachowania istniejącego na tym osiedlu i w obrębie jego okolic ładu przestrzennego, walorów urbanistyczno-architektonicznych, zastanego charakteru i tożsamości osiedla, a tym samym - w ochronie interesów majątkowych lokalnych społeczności. Organ w zaskarżonym postanowieniu w żadnym zakresie nie odniósł się do wprost do określonego przez skarżącego w treści wniosku interesu społecznego i w żadnym zakresie nie uzasadnił, dlaczego tak rozumiany interes społeczny nie może stanowić podstawy do wzięcia przez Stowarzyszenie udziału w postępowaniu. W analogicznych sprawach dotyczących odmowy Stowarzyszeniu przez Prezydenta udziału w postępowaniach administracyjnych dotyczących wydania warunków zabudowy, Kolegium w 4 wymienionych przez skarżącego postanowieniach nr SKO.415/191/2023, SKO.415/237/2023, SKO.415/287/2024, SKO.415/472/2024 uchylało postanowienia organu pierwszej instancji, przy czym argumentacja zawarta w postanowieniach uchylanych przez Kolegium była analogiczna do przedmiotowej sprawy. Kolegium wskazywało, że Prezydent nie poddał analizie stanowiska Stowarzyszenia określającego interes społeczny w udziale w postępowaniu oraz ograniczył się do przytoczenia fragmentów wypowiedzi doktryny i orzecznictwa. Błędnie jako uzasadnienie odmownego stanowiska organ I instancji podał, że Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło możliwości negatywnego odziaływania projektowanej inwestycji na ład architektoniczny osiedla B., co nie stanowi wymogu dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie, błędnie oparło swoje odmowne stanowisko na przesłankach które nie wynikają z art. 31 § 1 k.p.a., tj. z braku potencjalnych i nieodwracalnych następstw inwestycji dla mieszkańców osiedla. Z racji zawartości merytorycznej treści odmownego postanowienia wydanego w niniejszej sprawie Kolegium miało pełne podstawy aby użyć względem niego dokładnie tych samych co powyżej zapisów. Takie postępowanie z całą pewnością narusza zaufanie do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Końcowo skarżący dodał, że za zasadnością dopuszczenia Stowarzyszenia do przedmiotowego postępowania przemawia wyrok wydany przez WSA w Rzeszowie 11 września 2024 r. II SA/Rz 513/24, którym uchylono decyzję Kolegium w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, uznając za jeden z kluczowych argumentów przemawiających za uwzględnieniem wniosku Stowarzyszenia konieczność zagwarantowania zgodności z przepisami określanych przez organ decyzyjny parametrów dotyczących wskaźnika intensywności planowanej zabudowy względem powierzchni działek i terenu oraz uznając, że projektowana budowa dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej rzeczywiście może wpływać na podwyższenie istniejącego wskaźnika powierzchni zabudowy. Organizacja społeczna której celem statutowym jest ochrona ładu przestrzennego powinna brać udział we wszczętym postępowaniu. Podobnie za zasadnością dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przemawia treść wyroku z 11 września 2024 r. sygn. II SA/Rz 436/24, którym uchylono decyzję Kolegium w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Sąd wskazał, że interesu społecznego o jakim mowa w art. 31 § 1 k.p.a. nie można rozumieć wyłącznie w kategoriach korzyści i wartości jedynie większej społeczności obejmującej ogół ludności bądź wielkich grup społecznych, przede wszystkim wspólnoty państwowej. Jako interes społeczny kwalifikować należy interesy mniejszych społeczności, jak interes mieszkańców dzielnicy czy osiedla. Pojęcie interesu publicznego jest w istocie tożsame z dawniej używanym w prawodawstwie pojęciem interesu społecznego. Według Sądu, za jeden z kluczowych argumentów przemawiających za uwzględnieniem wniosku Stowarzyszenia uznać należało podawaną w nim konieczność zagwarantowania zgodności z przepisami określanych przez organ decyzyjny parametrów dotyczących wskaźnika intensywności planowanej zabudowy względem powierzchni działek i terenu. Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych rzeczywiście może wpływać na podwyższenie istniejącego wskaźnika powierzchni zabudowy i braku kontynuacji funkcji. Podobne stanowisko wyrażono w wyrokach II SA/Rz 146/24 z 11 czerwca 2024 r., II SA/Rz 147/24 z 9 lipca 2024 r. i II SA/Rz 167/24 z 11 czerwca 2024 r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie SKO z 16 grudnia 2024 r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z 19 lipca 2024 r. o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na położonych w R. obr. [...] działkach nr [...]. Poddawszy zaskarżone postanowienie ocenie legalności w granicach wyżej opisanych Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., który normuje przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się już postępowaniu. Zgodnie z tym przepisem, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.). Z przytoczonych wyżej regulacji k.p.a. wynika, że warunkiem uwzględnienia wniosku o dopuszczenia do udziału w postępowaniu jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: podanie organizacji o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu powinno zostać uzasadnione jej celami statutowymi i równocześnie, za jej udziałem powinien przemawiać interes społeczny. W sytuacji niespełnienia jednego z dwóch warunków, organ administracji zobligowany jest do odmownego załatwienia wniosku. Dla jego uwzględnienia nie jest przy tym wystarczające odwoływanie się przez organizację tylko do jej celów statutowych; za konieczne w tym aspekcie uznać należy istnienie konkretnej potrzeby społecznej przekonującej do poszerzenia podmiotów postępowania o czynnik społeczny. W razie gdy między celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy nie ma prawnego związku, brak jest przesłanki dopuszczenia tej organizacji na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby (wyrok WSA w Poznaniu z 24 października 2013 r. IV SA/Po 767/13, LEX nr 1391071). Wykładni art. 31 § 1 k.p.a. należy dokonywać z uwzględnieniem celu jakiemu ma służyć konstrukt prawny polegający na dopuszczeniu organizacji społecznych do udziału w postępowaniu administracyjnym, tj. społecznej kontroli wykonywania administracji publicznej. Pojęcie interesu społecznego należy do tzw. klauzul generalnych, zatem skuteczne powołanie się na istnienie tego interesu wymaga wskazania konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych, które uzasadniają jej udział w postępowaniu administracyjnym. W okolicznościach sprawy podkreślenia więc wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym, który wiąże organ administracji architektoniczno - budowlanej, zaś jego konsekwencje mogą być rozpatrywane wyłącznie w kontekście przyszłego kształtu planowanej inwestycji. Organizacja społeczna powinna zatem podać takie okoliczności dotyczące konkretnej sprawy o ustalenie warunków zabudowy, które będą świadczyły, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, lub że zasadne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział w postępowaniu lub wszczęcie postępowania może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 listopada 2014 r. II OSK 985/13 i z 15 kwietnia 2015 r. II OSK 2194/13, dostępne na stronie CBOSA). Sąd rozpoznając skargę zauważa, że z treści regulaminu Stowarzyszenia wynika w szczególności, że jego celem jest podejmowanie czynności prawnych służących ochronie istniejącego ładu architektonicznego, w tym udział i przyłączanie się do postępowań mających wpływ na planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz kształtowanie ładu przestrzennego w zakresie gospodarki przestrzennej i planowania przestrzennego, urbanistycznego oraz ochrona walorów architektoniczno - urbanistycznych osiedla B. i okolicy wzdłuż m.in. ul. [...] w R. Stowarzyszenie za istotne walory architektoniczno-urbanistyczne w swym regulaminie wpisało m.in. wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość kalenicy, kąt nachylenia dachu. Ponadto w ramach statutowych celów wnioskodawcy mieści się również przeciwdziałanie powstawaniu na terenie osiedla B. i okolic wzdłuż m.in. ul. Magicznej budynków nie wpisujących się harmonijnie w istniejącą i docelową zabudowę. Odnośnie drugiej przesłanki wynikającej z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkującej dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, tj. interesu społecznego, istotne znaczenie dla oceny jego wykazania ma treść odpowiedzi Stowarzyszenia z 10 lipca 2024 r., udzielonej na wezwanie organu I instancji z 4 lipca 2024 r. do jednoznacznego określenia interesu społecznego przemawiającego za jego dopuszczeniem do prowadzonego przez Prezydenta postępowania administracyjnego. Z pisma tego wynika, że konieczność ochrony istniejącego na terenie planowanej inwestycji ładu przestrzennego wynika z prawdopodobnie błędnego określenia średniego wskaźnika intensywności zabudowy względem powierzchni działek /terenu. Stowarzyszenie zwróciło także uwagę, że umieszczenie wnioskowanej zabudowy na przedmiotowej działce wymagać będzie zagęszczenia zabudowy powyżej wartości średniej tego wskaźnika, który już występuje w obszarze z nim sąsiadującym. Zaznaczono również, że w obszarze brak jest budynków wielorodzinnych. Zarówno w rejonie /sąsiedztwie działek objętych postępowaniem, jak i przy ul. [...] dominująca jest zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, w której cechy nie wpisuje się zabudowa wielorodzinna. Przedmiotowa inwestycja może negatywnie wpływać na ład przestrzenny istniejący w jej sąsiedztwie, nie stanowiąc jego kontynuacji. Zarówno organ I jak i II instancji analizując powyższe motywy wniosku uznały zaś, że brak wykazania spełnienia celów statutowych Stowarzyszenia, jak również niewskazanie jednoznacznego celu społecznego, stoją na przeszkodzie dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, bowiem podanie zostało uzasadnione wyłącznie partykularnymi interesami mieszkańców osiedla B.. Zdaniem Sądu, skarżące Stowarzyszenie przedkładając regulamin wykazało jednak związek swych celów statutowych z przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy. Interesu społecznego nie można rozumieć wyłącznie w kategoriach korzyści i wartości jedynie większej społeczności obejmującej ogół ludności bądź wielkich grup społecznych, przed wszystkim wspólnoty państwowej. Należy zgodzić z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, wg której organy nie powinny dopatrywać się przeszkód w tym, aby jako interes społeczny kwalifikować interesy mniejszych społeczności, jak interes mieszkańców dzielnicy czy też osiedla. Jest prawdą, że interes społeczny pozostaje w opozycji do interesu poszczególnych jednostek (interes indywidualny), nie można jednak rozumieć interesu społecznego jedynie w kategoriach interesu państwa czy społeczności globalnej, obejmującej ogół społeczeństwa lub wielkie grupy społeczne (wyrok: WSA w Krakowie z 31 października 2016 r. II SA/Kr 1002/16, NSA z 13 grudnia 2017 r. II OSK 562/17, WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2024 r. II SA/Łd 88/24). Takie stanowisko wydaje się szczególnie uzasadnione na gruncie spraw dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego, bowiem w myśl ustawowej definicji interesu publicznego z art. 2 pkt 4 u.p.z.p., pod pojęciem tym należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Ustawodawca kształtując tak pojęcie interesu publicznego zobligował organy stosujące przepisy u.p.z.p,, aby w swych działaniach kierowały się nie tylko potrzebami ogółu społeczeństwa, ale także potrzebami lokalnych społeczności. Należy dodać, że odwoływanie się do pojęcia interesu publicznego jest w pełni usprawiedliwione, gdyż jest ono w istocie tożsame z dawniej używanym w prawodawstwie pojęciem interesu społecznego (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012 r., s. 276). Niezależnie od powyższej oceny, Stowarzyszenie w swych wyjaśnieniach nie wskazywało (wbrew argumentacji organów), że dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] miało na celu kontrolę społeczną działań Prezydenta wyłącznie ze względu na interes mieszkańców tej ulicy czy mieszkańców osiedla B.. Wnioskodawca w swej argumentacji zwrócił uwagę na konkretne aspekty przedmiotowej inwestycji, jak zagęszczenie zabudowy czy potrzebę kontynuacji funkcji, które mieszczą się w obszarze szerokiego zainteresowania społecznego, do którego zaliczają się sprawy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Poza tym nie ulega też wątpliwości, że wnioskujące Stowarzyszenie - w nawiązaniu do klauzuli generalnej interesu społecznego – wyraźnie wskazało na konieczność zagwarantowania zgodności planowanej zabudowy z określanymi przez organ na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Parametry te – postrzegane przez pryzmat charakteru projektowanej budowy 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w obszarze w którym brak jest tego rodzaju zwartej zabudowy - bez wątpienia mogą mieć znaczący wpływ na intensywność wykorzystania terenu zamierzonej inwestycji względem działek sąsiednich, w szczególności położonych w obszarze analizy urbanistycznej. Potrzeba ochrony ładu przestrzennego nie jest kwestią pozostającą poza sferą zainteresowania społecznego, w tym przypadku skarżącego Stowarzyszenia, które cele z tym związane ma zapisane w statucie. Reasumując, Sąd zgadza się z twierdzeniami skargi, że wskazana we wniosku Stowarzyszenia argumentacja wpisuje się w wymóg wykazania okoliczności faktycznych i prawnych świadczących o tym, że organizacja ta, której celem statutowym jest ochrona ładu przestrzennego, powinna brać udział w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Abstrahując od rozstrzygnięcia Prezydenta, działające w II instancji SKO w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia praktycznie nie oceniło zasadności argumentacji wniosku, ograniczając się do przytoczenia stanowiska zajętego przez organ I instancji i stwierdzenia, że jest trafne. Brak jest w nim analizy okoliczności faktycznych i prawnych sprawy odpowiadającej wymogowi ponownego jej rozpatrzenia w całokształcie, zgodnie ze specyfiką dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Powyższe świadczy o tym, że organ II instancji przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 7, art. 15, art. 77, art. 80 w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. Uzasadniało to uwzględnienie skargi z uwagi na konieczność ponownego odniesienia się przez Kolegium do żądania Stowarzyszenia przez pryzmat argumentacji wniosku, postanowienia organu I instancji oraz przy uwzględnieniu oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w niniejszym wyroku. Z podanych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. O kosztach skarżącemu Stowarzyszeniu kosztach postępowania – obejmujących opłacony od skargi wpis w kwocie 100 zł - Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.