II SA/Rz 237/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r/ nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego -skargę oddala- Przedmiotem skargi M. K. (w dalszej części: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej w skrócie: "organ I instancji") z dnia [...] października 2016 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na "Rozbudowie ul. [...] na odcinku w km 1+963,00-2+144,00 i rozbudowie ul. [...] w km 1+054,00-1+418,50 oraz budowie nowoprojektowanej ulicy w km 0+000,00-1+601,00 od ul. [...] do ul. [...] (na długości 501 m w km 0+863,00-1+364,00 poprzez rozbudowę istniejącego odcinka ul. [...]) w [...] o łącznej długości ok. 2146,5 m wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] organ I instancji orzekł o środowiskowych uwarunkowaniach bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na "Rozbudowie ul. [...] na odcinku w km 1+963,00- 2+144,00 i rozbudowie ul. [...] w km 1+054,00 - 1+418,50 oraz budowie nowoprojektowanej ulicy w km 0+000,00 -1+601,00 od ul. [...] do ul. [...] (na długości 501 m w km 0+863,00 - 1+364,00 poprzez rozbudowę istniejącego odcinka ul. [...]) w [...] o łącznej długości ok. 2146,5 m wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Następnie organ I instancji w drodze obwieszczenia z dnia [...] października 2016 r. zawiadomił strony postępowania o wydaniu powyższej decyzji. W dniu 24 października 2016 r. skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Po rozpoznaniu odwołania, SKO decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zazwyczaj dotyczy to nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. W każdym przypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ustala obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę przede wszystkim dane wynikające z dokumentów dostarczonych przez inwestora. Dalej wskazało, że z ustaleń organu I instancji wynikało, iż działki stanowiące własność skarżącej leżą poza terenem oddziaływania inwestycji jaką jest rozbudowa istniejącej drogi. Działka siedliskowa skarżącej położona jest w odległości 1500 metrów od terenu planowanej inwestycji, natomiast inne działki, których jest właścicielką usytuowane są w odległości 250 metrów w linii prostej i oddzielone lasem oraz innymi działkami. Wobec powyższego SKO uznało, że skarżąca nie jest właścicielką działek leżących na terenie oddziaływania inwestycji, a co za tym idzie nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu, w związku z czym umorzyło postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. W ustawowym terminie M. K., A. Ś., A. K., A. W., B. A., D. Z., D. K., D. H., E. Z., E. O., E. F., E. K., E. A., G. F., G. Z., H. S., H. A., J. A., J. P., J. P., J. H., J. Z., J. F., J. B., J. R., K. S., K. H., K. K., K. A., K. K., K. O., L. Z., L. Z., L. A., L. Ś., L. P., M. S., M. W., M. B., M. S., M. Ś., M. K., M. S., M. K., M. W., M. Z., M. K., M. F., M. Z., M. G., M. S., P. O., P. S., P. O., R. S., R. Z., R. W., S. P., S. K., S. S., S. P., W. S. wnieśli skargę na powyższą decyzję SKO, wnosząc o jej uchylenie w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi zarzucili, że SKO nie dokonało analizy w jaki sposób organ I instancji ustalił strefę oddziaływania planowanej inwestycji i czy prawidłowo określił jej zasięg. Dalej wskazali, że w dokumentacji błędnie określono, iż na terenie objętym inwestycją znajduje się zabudowa zagrodowa, podczas gdy na obszarze przylegającym do planowaną inwestycją zabudowa ma charakter budownictwa jednorodzinnego, co skutkuje koniecznością zastosowania innych norm natężenia hałasu. Skarżący wskazali, że wobec wątpliwości co do rzeczywistej liczby stron postępowania, nie można ustalić czy forma zawiadomienia w postaci obwieszczenia dostępnego tylko na witrynie internetowej urzędu miasta była właściwa. Również na osiedlu przylegającym do terenu planowanej inwestycji brak było informacji na tablicach ogłoszeń. Zarzucili również, że organ I instancji wydał decyzję przed upływem wyznaczonego terminu na zapoznanie się i zgłoszenie żądań i wniosków. Przytoczyli następnie przepisy Konstytucji RP, ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405), dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, a także konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r., które w ich ocenie dają podstawy materialnoprawne do wyprowadzenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości dla ochrony własności przed zanieczyszczeniem, hałasem czy pozbawieniem wartości. Ponadto w skardze sformułowali szereg zarzutów odnośnie inwestycji, w szczególności zanieczyszczenie środowiska, wzrost natężenia hałasu, zaburzenie środowiska akustycznego, konieczność wycinki lasu mającego statut "lasu ochronnego", stanowiącego ponadto popularny teren rekreacyjny i atrakcyjny element krajobrazu, zakłócenie naturalnych stosunków wodnych, zaburzenie integralności zabudowy osiedla, wreszcie pogorszenie jakości życia mieszkańców i obniżenie atrakcyjności ich nieruchomości, a w konsekwencji spadek ich wartości. Wskazali też, że wbrew stanowisku Urzędu Miejskiego w [...] istnieją połączenia pomiędzy dzielnicami mieszkaniowymi [...] a strefą przemysłową w Osiedlu [...], przez co przedmiotowa inwestycja nie rozwiązuje żadnego problemu komunikacyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie w stosunku do skarżącej M. K., oraz o odrzucenie w stosunku do pozostałych skarżących. Postanowieniem z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 237/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę A. Ś., A. K., A. W., B. A., D. Z., D. K., D. H., E. Z., E. O., E. F., E. K., E. A., G. F., G. Z., H. S., H. A., J. A., J. P., J. P., J. H., J. Z., J. F., J. B., J. R., K. S., K. H., K. K., K. A., K. K., K. O., L. Z., L. Z., L. A., L. Ś., L. P., M. S., M. W., M. B., M. S., M. Ś., M. K., M. S., M. K., M. W., M. Z., M. K., M. F., M. Z., M. G., M. S., P. O., P. S., P. O., R. S., R. Z., R. W., S. P., S. K., S. S., S. P. i W. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "Ppsa"), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 Ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd stwierdza, iż kwestionowana decyzja jest zgodna z prawem. Organy prawidłowo zrekonstruowały normy prawne mające zastosowanie w sprawie, adekwatnie do ich hipotez przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i wreszcie, właściwie ustaliły konsekwencje prawne tych ustaleń. Sąd dostrzega wprawdzie minimalizm uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, co jednak nie przekłada się na negatywny wynik kontroli jego legalności. Z pewnością rozwinięcie argumentacji ujawnionej w uzasadnieniu decyzji SKO sprzyjałoby realizacji wzbudzania zaufania do działania organów administracji publicznej, niemniej jednak uchybienie to nie przełożyło się na wynik sprawy, a zatem nie daje podstaw – per se – do uwzględnienia skargi. Konkretyzując dalsze uwagi i oceny prawne, w pierwszej kolejności należy odnotować, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja procesowa o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony podmiotu, który wniósł odwołanie, to jest skarżącej. Konsekwentnie, sądowa kontrola przedmiotowej decyzji sprowadza się do oceny trafności przyjętego przez SKO w [...] stanowiska, że skarżąca nie jest stroną w sprawie i legalności formy prawnej, jaką przybrało rozstrzygnięcie tej kwestii. Przechodząc do kwestii zasadniczych podać trzeba, że istotą postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach jest rozpoznanie wszelkich zagrożeń i uciążliwości zamierzonego przedsięwzięcia wobec środowiska i dopiero na tej podstawie określenie wpływu planowanej inwestycji na środowisko, a następnie warunków likwidacji lub minimalizacji stwierdzonych zagrożeń. W postępowaniu tym przymiot strony nadaje się wyłącznie takim podmiotom, które można pozytywnie zweryfikować przez pryzmat ogólnej reguły wywodzonej z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej w skrócie: "Kpa"), a zatem których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo które żądają czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach istnienie interesu prawnego jest związane z występowaniem uciążliwości na nieruchomościach położonych na obszarze (lub w sąsiedztwie) planowanego przedsięwzięcia. Przymiot strony w takim postępowaniu będą mogły zatem posiadać podmioty mające tytuł prawny do takiej nieruchomości. Konstrukcja tak rozumianego interesu prawnego opiera się na normach prawa cywilnego dotyczących przede wszystkim ochrony prawa własności. Realizacja przedsięwzięcia, jeśli wpływa na wykonywanie prawa własności, może uzasadniać przymiot strony w postępowaniu. Interes taki będzie miał każdy podmiot, którego dotyczy postępowanie, lub gdy rozstrzygnięcie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań może godzić w jego prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących mu praw. Odnosząc powyższe do okoliczności kształtujących niniejszą sprawę Sąd stwierdza, że nieruchomości skarżącej, to jest trzy działki: nr 2844/7, 2843/7 i 386/2 położone są poza obszarem oddziaływania inwestycji, której dotyczy postępowanie; działka 386/2 położona jest w odległości 1500 metrów od terenu planowanej inwestycji, natomiast działki nr 2844/7, 2843/7 usytuowane są w odległości 250 metrów w linii prostej i oddzielone lasem oraz innymi działkami. Do wniosku o wszczęcie postępowania inwestor, stosownie do wymogu przewidzianego w art. 74 ust.1 pkt 3 ustawy załączył kopie map ewidencyjnych obejmujących przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmujące przewidywany obszar, na który będzie ono oddziaływać. Stosownie do art. 74 ust. 1 pkt 6 ustawy załączył również wypis z rejestru gruntów pozwalający na ustalenie stron postępowania, zawierający numery działek ewidencyjnych oraz imiona i nazwiska albo nazwy oraz adresy podmiotów ewidencyjnych, obejmujący przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmujący obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Z dokumentacji tej nie wynika, aby nieruchomości skarżącej znajdowały się w obszarze oddziaływania inwestycji. Również z załączonej do akt przez inwestora Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia nie wynika, aby tak w fazie realizacji inwestycji, jak i później, w czasie jej eksploatacji, oddziaływała ona na nieruchomości skarżącej. Podane w Karcie źródła oddziaływania, ich rodzaje oraz zakres nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że realizowana inwestycja pozostanie bez wpływu na działki skarżącej. Jedyną kategorią oddziaływania, którą należy uwzględnić oddzielnie, jest oddziaływanie akustyczne. W tym wypadku odnotować trzeba, że na żądanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] inwestor dokonał uzupełnienia dokumentacji, przedkładając szczegółowe wyliczenia odnoszące się do natężenia i zakresu oddziaływania akustycznego planowanej inwestycji. Jak wynika z uzupełnienia Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia z dnia 19 lipca 2017 roku, a w szczególności przedstawionych wyliczeń i map, zakres oddziaływania akustycznego inwestycji zamyka się w najbliższym sąsiedztwie planowanej drogi i tym samym nie obejmuje działek skarżącej. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, że organ przyjął normy hałasu dla zabudowy zagrodowej należy podać, iż nie jest to prawda. Z decyzji organu Instancji oraz uzupełnienia Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia wynika, że w toku postępowania uwzględniono normy hałasu dla terenów mieszkaniowo-usługowych; odpowiednio 65 dB w porze dziennej i 56 dB w porze nocnej, co jest rozwiązaniem zgodnym z treścią rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. 2014 r. poz. 112). Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania tych ustaleń. Abstrahując od powyższego, nawet gdyby przyjąć, jak zdaje się tego oczekiwać skarżąca, normy adekwatne dla terenów kwalifikowanych, jako zabudowa jednorodzinna, to i tak nieruchomości skarżącej pozostają poza obszarem oddziaływania inwestycji; w takim układzie normy oddziaływania nocnego pozostają bez zmian, natomiast normy oddziaływania dziennego zmniejszają się jedynie o 4 dB, co wobec tak znacznego oddalenie nieruchomości skarżącej od planowanej inwestycji pozostaje irrelewantne. W niniejszym postępowaniu Sąd bada prawidłowość decyzji środowiskowej jedynie w takim zakresie, w jakim miała, bądź mogła mieć ona wpływ na decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W konsekwencji, niezależnie od tego jaki wariant charakterystyki terenu zostałby przez organ przyjęty dla ustalenia dopuszczalnych norm hałasu – czy byłby to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, czy też, jak przyjęto, teren mieszkaniowo-usługowy –zakres oddziaływania nie obejmowałby działek skarżącej. To z kolei determinuje wniosek o prawidłowości odmowy przypisania skarżącej przymiotu strony postępowania. Podnoszone przez skarżącą liczne zarzuty odnoszące się do procedury wydania decyzji środowiskowej, jak i jej merytorycznej prawidłowości mogłyby stanowić przedmiot rozważań organu II instancji, jedynie w razie skutecznego uruchomienia przez skarżącą toku instancji. Wobec nieposiadania przez skarżącą przymiotu strony, zarówno organ II instancji, jak i Sąd w niniejszym postępowaniu, nie mają normatywnej autoryzacji do oceny decyzji środowiskowej przez pryzmat tych zarzutów. Organ II instancji swoją decyzję zasadnie ograniczył wyłącznie do procesowego rozstrzygnięcia o negatywnej weryfikacji przymiotu stronu skarżącej. W ramach sprawowanej w niniejszej sprawie kontroli Sąd analizuje jedynie, czy to rozstrzygnięcie było prawnie poprawne. Jedynym zarzutem odnoszącym się do legalności odmowy przypisania skarżącej przymiotu strony jest zarzut dotyczący prawidłowości ustalenia zakresu oddziaływania planowanej inwestycji. Jak już wyżej wyartykułowano Sąd nie znajduje podstaw, by uznać wadliwość decyzji w tym zakresie. Kwestię oddziaływania inwestycji prawidłowo przedstawiono w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia, co zostało zaakceptowane tak przez organy opiniujące, jak i przez organ wydający decyzję środowiskową. Organy przyjęły wskazania inwestora za własne nie znajdując podstaw do ich kwestionowania. Sąd nie podziela poglądu, że organ wydający decyzję środowiskową ma niejako raz jeszcze w pełnym zakresie wyznaczać obszar oddziaływania inwestycji, jeżeli nie podważa parametrów wskazanych przez inwestora. Jak zostało już wyżej wyjaśnione, jedyny zarzut skarżącej, który się do tej kwestii odnosi sprowadza się do podważenia prawidłowości przyjętego przez organ charakteru terenu, dla którego określano dopuszczalne normy hałasu, co jednak – niezależnie od trafności tego zarzutu – nie zmienia kluczowej w sprawie oceny, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w sprawie. Całość powyższego dowodzi, że SKO zasadnie przyjęło, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony, a zatem zainicjowane wniesionym przez nią odwołaniem postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Z tych też względów Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.