II SA/Rz 237/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A Sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 11 grudnia 2023 r. nr SKO.415/473/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 237/24 UZASADNIENIE Wnioskiem z 14 czerwca 2021 r., zmodyfikowanym 30 sierpnia 2023 r. A Sp. z o.o. z/s w K. (dalej: "Spółka", "strona wnosząca sprzeciw") zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej" na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości Ś., gmina Ś. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Wójt Gminy [...] decyzją z 5 października 2023 r. nr RGP.6730.180.2021.DŚ ustalił warunki zabudowy dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. Wskutek złożonego przez Stowarzyszenie "[...]" odwołania sprawa była rozpatrywana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium"), które działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej: "k.p.a."), decyzją z 11 grudnia 2023 r. nr SKO.415/473/23 uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, że z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688 – dalej: "ustawa zmieniająca"). Na podstawie art. 14 pkt 2 lit. a ustawy zmieniającej została zmieniona treść art. 7ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm. - dalej: "u.o.g.r.l."). Zgodnie aktualnym brzmieniem tego przepisu nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brzmienie tego przepisu obowiązuje od dnia 24 września 2023 r. Ustawodawca nie wprowadził przy tym żadnych przepisów przejściowych dla ww. regulacji. Oznacza to, że od 24 września 2023 r. istnieje obowiązek stosowania prawa nowego. Wyjątek z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. będzie mógł zostać zastosowany dopiero po wejściu w życie planu ogólnego, który wyznaczy obszar uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III. Do tego czasu przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III na cele nierolnicze będzie mogło nastąpić tylko w planie miejscowym (za zgodą właściwego ministra). SKO wskazało, że teren planowanej inwestycji to obszar obejmujący działkę nr [...] o pow. 0,1368 ha posiadającej klasę R IIIa, która objęta jest ochroną na mocy przepisów u.o.g.r.l. oraz grunty obejmujące działki nr [...], [...], [...] stanowiące tereny zabudowane oznaczone w operacie ewidencji gruntów symbolem Bp. Obszar objęty wnioskiem inwestora w liniach rozgraniczających teren inwestycji nie posiada zgody ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium stwierdziło, że w sprawie mają zastosowanie wskazane wyżej przepisy zmienionej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wyjątek z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. będzie mógł zostać zastosowany dopiero po wejściu w życie planu ogólnego, który wyznaczy obszar uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Do tego czasu przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III na cele nierolnicze, będzie mogło nastąpić tylko w planie miejscowym (za zgodą właściwego ministra). Kolegium wskazało, że organ I instancji w wydanej decyzji oparł się na nieaktualnym stanie prawnym, co wymaga zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przemawia za tym konieczność podjęcia przez organ I instancji odmiennego postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie od wyżej opisanej decyzji złożyła Spółka – reprezentowana przez pełnomocnika adw. M.H., domagając się jej uchylenia i ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, umorzenia postępowania prowadzonego przez Kolegium oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie: 1. art. 61 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie pomimo spełnienia wszystkich warunków określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego; 2. art. 65 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i całkowite pominięcie przez organ obowiązywania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ś.; 3. art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej poprzez jego niezastosowanie i całkowite pominięcie przez organ obowiązywania Studium; 4. art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie przez organ błędnej wykładni; 5. art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego, pomimo że działka objęta postępowaniem spełnia wszelkie wymogi stawiane przez przepisy prawa niezbędne do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy; 6. art. 8 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej; 7. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego; 8. art. 80 k.p.a. poprzez dobrowolną, samowolną oraz dokonaną niezgodnie z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; 9. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie niewystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, niewyjaśnienie dostatecznie przesłanek faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia; 10. art. 155 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego oraz zasad współżycia społecznego. Wnosząca sprzeciw Spółka podkreśliła, że ustawodawca w art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej przewidział regulację przejściową, zgodnie z którą do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy wszczętych od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, to jest od dnia 24 września 2023 r. i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1a u.p.z.p. Oznacza to, że do momentu utraty mocy przez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie dłużej jednak niż do 31 grudnia 2025 r., nie będzie obowiązywał art. 61 ust. 1 pkt 1a u.p.z.p. wskazujący, że decyzję o warunkach zabudowy można wydać tylko dla terenu znajdującego się na obszarze uzupełnienia zabudowy, ponieważ obszar uzupełnienia zabudowy zostanie dopiero zdefiniowany w momencie wejścia w życie planu ogólnego gminy. W przedmiotowej sprawie z uwagi na obecnie obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ś., które zachowuje moc nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., nie będzie miał zastosowania znowelizowany art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. W odpowiedzi na sprzeciw SKO w Rzeszowie wniosło o jego oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd sprzeciw oddala (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem, co do zasady, środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Podkreślić należy, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które powinny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Zatem, jak wskazał NSA w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e P.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a także winien to czynić w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Po skontrolowaniu sprawy w przedstawionych aspektach Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli jest decyzja SKO w Rzeszowie uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: "Budowie 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej" na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości Ś., gmina Ś. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Powodem powyższego było stwierdzenie przez Kolegium, że organ I instancji wydając decyzję oparł się na nieaktualnym stanie prawnym. Prawidłowo Kolegium wskazało, że z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688 – dalej: "ustawa zmieniająca"). Na podstawie art. 14 pkt 2 lit. a) ustawy zmieniającej została zmieniona treść art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Znowelizowany także został przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niemniej jednak uszło uwadze Kolegium, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. W konsekwencji w obecnym stanie prawnym wyjątek z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. będzie mógł być zastosowany, jeśli z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy wystąpiono po 24 września 2023 r. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji został złożony 14 czerwca 2021 r., a inwestor dokonał jego modyfikacji 30 sierpnia 2023 r. Bezsprzecznie zatem wniosek został złożony przed dniem wejścia w życie znowelizowanego brzmienia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowa sprawa została wszczęta i nie została zakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy zmienianej. To zaś powoduje, że wniosek Spółki podlegał rozpoznaniu z uwzględnieniem dotychczasowego brzmienia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji z września 2023 r. oraz z uwzględnieniem dotychczasowego brzmienia art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. (tj. obowiązującego do dnia 23 września 2023 r.) Niesłuszne jest zatem stanowisko Kolegium wskazujące na oparcie przez organ I instancji na nieaktualnym stanie prawnym i konieczności podjęcia odmiennego postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Raz jeszcze przypomnieć należy, że z uwagi na wszczęcie postępowania na skutek wniosku Inwestora z 14 czerwca 2021 r. (zmodyfikowanego 30 sierpnia 2023 r.), w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą odpowiednie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wersji obowiązującej przed dniem wejścia w życie ww. ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. SKO w Rzeszowie rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] z 5 października 2023 r. uwzględni powyższe uwagi i ocenę prawną Sądu zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób nieuprawniony. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. Zasądzone koszty postępowania sądowego stanowią równowartość kosztów zastępstwa procesowego (480 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wpisu sadowego od sprzeciwu w kwocie 100 zł (pkt II wyroku).