II SA/Rz 240/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi J.L. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) Nr (...); II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) na rzecz skarżącego J.L. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. L. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: WINB) z [...].02.2009 r. nr [...] wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: J. L. zwrócił się w dn.15.07.2008 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w Ł. z pismem interwencyjnym w sprawie prowadzenia przez M. B. na ul. H. w Ł. działalności polegającej na wykonywaniu napraw samochodów. W szczególności zwrócił się o sprawdzenie legalnego użytkowania budynków na działce przy ul. H. 16 oraz prowadzenia takiej działalności. W wyniku czynności kontrolnych ukarano M. B. mandatem karnym w wysokości 100 zł, a następnie wszczęto postępowanie "w sprawie budynku zakładu naprawy pojazdów samochodowych i motorowych zlokalizowanego na działce nr 3616". W wyniku doręczenia J. L. kopii protokołu z czynności kontrolnych, wniósł on pisemne oświadczenie o uwzględnienie, że budynek zakładu naprawy pojazdów ma inne wymiary, niż wynikałoby z udzielonego w 1992 r. pozwolenia na budowę, budynek został inaczej usytuowany, co powoduje zbliżenie do budynku mieszkalnego J. L. Nadto, protokół kontroli nie uwzględniać ma tego, że na działce nr 3616 znajduje się wiata, w której także dokonywane są czynności konserwacji pojazdów. J. L. w piśmie tym zwarł swoje żądania w aspekcie podjęcia działań prowadzących do analizy legalności użytkowania istniejących budynków, a także podjęcia weryfikacji wcześniej wydanych decyzji co do zgodności z obecnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. PINB w Ł. przeprowadził ponowne czynności kontrolne, której przedmiotem była wiata na działce nr 3616. Organ pismem z 7.10.2008 r. powiadomił J. L., że w jego przekonaniu wybudowanie budynku warsztatu naprawy samochodów przez M. B., dłuższego o 1m niż wynikało to z udzielonego pozwolenia na budowę, nie zostaje uznane za istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę, zaś w sprawie wiaty zostanie wydane odrębne rozstrzygnięcie. Decyzją z [...].11.2008 r. nr [...] PINB w Ł. nałożył na M. B. obowiązek dokonania rozbiórki ściany zachodniej wiaty, w której znajduje się brama wjazdowa o wymiarach 2,96 m na 2,60 m oraz ościeża metalowego. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52 ustawy z 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm., zwana dalej Upb) oraz art. 104 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). W uzasadnieniu wskazano, że na działce nr 3616 w Ł. zlokalizowana jest wiata o wymiarach 3,85 m na 4,80 m, o konstrukcji stalowo-drewnianej, ściany wiaty od strony północnej i południowej mają poszycie z blachy oraz z pleksi, w ścianie zachodniej znajduje się brama wjazdowa otwierana ku górze, dach jednospadowy kryty jest blachą. Pod wiatą wykonana jest posadzka z kostki betonowej, znajdują się we wiacie podnośnik oraz rolki służące do sprawdzania hamulców. Inwestor posiada zgłoszenie o przystąpieniu do budowy wiaty w dn. 22.08.2008 r., do którego Starosta Ł. nie wniósł sprzeciwu. Wedle zgłoszenia wiata powinna posiadać wymiary 5m na 5m, ściany od południa i północy miały być pokryte blachą i w części górnej pleksi. Usytuowanie wiaty wedle zgłoszenia nie zostało zmienione w rzeczywistości. Zdaniem organu celem doprowadzenia wiaty do stanu zgodnego ze zgłoszeniem należało nałożyć obowiązek rozbiórki drzwi od strony zachodniej. Wykonanie wiaty o mniejszej powierzchni, niż wynikało to ze zgłoszenia, w ocenie PINB w Ł., nie naruszało prawa. Odwołanie od powyższej decyzji w terminie wniósł J. L. Odwołujący się wywodzi, że przedmiotowa wiata stanowi integralną część istniejącego warsztatu samochodowego, prowadzić to ma do zwiększenia emisji trujących substancji do budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce sąsiedniej. Realizacja wiaty nastąpiła bez zgody wnoszącego odwołanie, nadto ma mieć ona inne wymiary, niż podał to organ I instancji, jej długość ma wynosić 6 m. Działalność warsztatu naprawy samochodów jest uciążliwa, inwestor uzyskał zgodę na zmianę profilu działalności ze strony Urzędu Miasta Ł., co J. L. kwestionuje. Zdaniem odwołującego się taka działalność powinna być prowadzona na obrzeżach miasta. Organ I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania we własnym zakresie. Opisaną na wstępie decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, powołując się w podstawie prawnej na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy zrekapitulował stan faktyczny sprawy i stwierdził, że wydane przez I instancję rozstrzygnięcie jest zasadne. Zastrzegając się, że sprawa obejmuje wyłącznie wiatę podzielono stanowisko PINB w Ł., iż należy wykonać czynności objęte nakazem, aby doprowadzić wiatę do stanu zgodnego z prawem. WINB naprowadził, że wiata po usunięciu tych drzwi jako budowla, a ściślej jej usytuowanie, nie będzie naruszać przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., zwane dalej Rwt). Zdaniem II instancji wiata wolnostojąca nie tworzy całości techniczno-użytkowej z sąsiednim budynkiem i nie jest funkcjonalnie z nim związana. Organ przywołał także wyimki z art. 29-31 Upb, z których wynika uproszczona procedura uzyskiwania możliwości wzniesienia takiego obiektu jak wiata, bez potrzeby ubiegania się o pozwolenia na budowę, a ponadto bez uczestniczenia w niej innych podmiotów. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. L., nie wskazując kierunku jej weryfikacji. Skarżący podnosi, że w jego ocenie wiata stanowi całość z funkcjonującym zakładem naprawy samochodów, znajduje się zbyt blisko granicy z jego działką, we wiacie znajdują się urządzenia służące działalności gospodarczej inwestora – podnośnik samochodów i urządzenie do badania hamulców. J. L. nie zgadza się, aby na postawienie wiaty miało wystarczyć jedynie zgłoszenie, albowiem posiadając ściany, wiata spełniać będzie funkcje budynku, zaś ograniczenie się przez organ nadzoru budowlanego wyłącznie do nakazu rozbiórki bramy uchylnej "nie spełnia wymogów prawnych". Skarżący ponownie wskazuje na uciążliwość w działalności gospodarczej sąsiada, a ponadto wywodzi, że przeprowadzane kontrole były zapowiadane, a przez to nieskuteczne. Skarżący powołuje się na art. 114 kodeksu cywilnego i stąd wywodzi potrzebę ochrony swego zdrowia. W konkluzji wniósł o spowodowanie przeniesienia działalności zakładu naprawy samochodów na obrzeża miasta Ł. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji i uznał, że jej uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów prezentowanych w skardze, sama zaś skarga nie wskazuje nowych okoliczności, mogących mieć wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy. W trakcie rozprawy sądowej skarżący podtrzymał wniesioną skargę, zwrócił się także o zwrot kosztów sądowych. Pełnomocniczka organu wniosła o jej oddalenie. Uczestnik M. B. wyjaśnił, że działalność gospodarczą w zakresie napraw pojazdów prowadzi od 1992 r., J. l. zamieszkał później na działce sąsiedniej, sam wybudował ganek do budynku mieszkalnego, czym zbliżył się do granicy działki uczestnika. M. B. wyjaśnił także, że urządzenie podnośnikowe jest na rolkach, zasilane jest kablem energetycznym a przyłącze nie ma charakteru stałego. Przyznał, że we wiacie znajduje się stacjonarne urządzenie służące badaniu hamulców. Oświadczył, że wykonał nakaz demontażu drzwi uchylnych we wiacie, co potwierdził także skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona z przyczyn, które Sąd uwzględnił częściowo z urzędu. Niesporne jest, że M. B. zgłosił do Starosty Ł. w dn. 7.08.2008 r. zamiar zrealizowania na działce nr [...] w Ł. wiaty o wymiarach 5m na 5m, jako obiektu wolnostojącego, mającej służyć jako "osłona przed deszczem i śniegiem". Nie jest sporne również, że w zgłoszeniu nie wskazano, aby wiata była wyposażona w urządzenie podnośnikowe, urządzenie stacjonarne w posadzce służące badaniu hamulców samochodowych oraz aby służyła prowadzeniu działalności gospodarczej na przedmiotowej działce. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Upb pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Pismem z 22.08.2008 r. działający z upoważnienia Starosty Ł. Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego potwierdził przyjęcie powyższego zgłoszenia oraz zawiadomił, że nie wnosi sprzeciwu wobec zamiaru zrealizowania altany. Zrealizowana wiata, jak wynika z "Protokołu czynności kontrolnych" (k. 3 akt I instancji) ma rzeczywiste wymiary 3,85m na 4,80m. Pod wiatą znajduje się posadzka wykonana z kostki betonowej, we wiacie znajduje się podnośnik oraz rolki służące sprawdzaniu hamulców, zasilane energią elektryczną z budynku zakładu naprawczego. Wiata posiadała także uchylną bramę. M. B. oświadczył, że wiata służy do zabezpieczenia przed warunkami atmosferycznymi i nie ma służyć do prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie organów obu instancji wystarczającym do tego, aby doprowadzić obiekt wiaty do stanu zgodnego z prawem, było nałożenie na inwestora nakazu usunięcia drzwi uchylnych wraz z ościeżem metalowym. Zdaniem Sądu pogląd ten nie jest trafny. Organ I instancji w podstawie prawnej swego rozstrzygnięcia przywołał art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 52 Upb. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać "wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Decyzja PINB w Ł. w istocie tego elementu nie zawiera, czym niewątpliwie uchybia rygorowi z art. 107 § 3 k.p.a., nadto narusza zasadę ogólną z art. 11 k.p.a., wedle której organ administracji publicznej jest zobowiązany m.in. wyjaśnić zasadność przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy. Organ II instancji tej wadliwości utrzymanej przez siebie w mocy decyzji PINB w Ł. nie zauważył, nie usunął, czym naruszył normę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uchybienia te, mające charakter naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji obu instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Przytoczone przez organ I instancji przepisy Upb stanowiły podstawę materialnoprawną wydania nakazu zlikwidowania drzwi uchylnych w przedmiotowej wiacie, ale PINB w Ł. zaniechał swego obowiązku wyjaśnienia tej podstawy prawnej i nie przytoczył zastosowanych przepisów. Uchybienie tego nie zauważył w toku kontroli instancyjnej oraz nie naprawił także organ odwoławczy, czym uchybił obowiązkom organu odwoławczego polegającym na ponownym i merytorycznym załatwieniu sprawy administracyjnej. W powołanym przez PINB w Ł. art. 51 ust. 1 pkt 2 Upb chodzi o podstawę prawną do wydania decyzji, nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Dodać należy, czego organy już nie uczyniły, że z mocy art. 51 ust. 7 Upb cyt. wyżej przepis stosuje się odpowiednio, gdy roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 i 49 Upb, wykonane zostały w sposób określony w art. 50 ust. 1 Upb. Prawidłowo działając należało zatem powołać w podstawie prawnej także art. 51 ust. 7 Upb oraz wskazać, która z sytuacji przewidzianych normą art. 50 ust. 1 Upb wystąpiła, jako przyczyny zastosowania powyższego trybu doprowadzenia sytuacji faktycznej do stanu zgodnego z prawem. Sąd zarazem przyznaje, że takim motywem działania organu I instancji mogło być, co skwitowano w istocie w jednym zdaniu z uzasadnienia, że obowiązek wykonania robót budowlanych przy wiacie, celem doprowadzenia jej do stanu zgodnego ze zgłoszeniem, nakaz likwidacji drzwi uchylnych wraz z ościeżnicą, czego nie przewidziano w zgłoszeniu. Trzeba jednakże od razu zauważyć, że we wiacie wykonano stacjonarne urządzenie do badania hamulców, a tego typu roboty budowlane nie zostały ujęte w zgłoszeniu o zamiarze wybudowania wiaty. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym organu I instancji. Stan taki, zdaniem Sądu oznacza niekonsekwencję organów nadzoru budowlanego w doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem, a ściślej do stanu, jaki wynikałby ze zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowej wiaty. Zaniechanie takiego działania przez organ I instancji oznacza, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które to naruszenie w ocenie Sądu, miało wpływ na wynik sprawy, a to z kolei uzasadnia uchylenie decyzji obu instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). Nie ma skarżący racji, wywodząc że jego zgoda była konieczna do zrealizowania wiaty. Wyraźnie art. 29 ust. 1 pkt 2 Upb zwalnia obiekt tego typu jak "wiata", z rygoru uzyskania pozwolenia na budowę. Trafnie jednak J. L. eksponuje, co pominęły orzekające w sprawie organy, że w przedmiotowej wiacie inwestor prowadzi czynności związane z jego działalnością gospodarczą, a polegające na naprawie i diagnostyce samochodów. We wiacie znajduje się urządzenie służące badaniu stanu hamulców. Wbrew zatem wywodom inwestora zawartym w protokole z czynności kontrolnych oraz stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu decyzji obu instancji, istnieje związek funkcjonalny przedmiotowej wiaty z innymi obiektami znajdującymi się na działce nr 3616, w których prowadzona jest działalność gospodarcza warsztatu samochodowego. To, zdaniem Sądu, oznacza że doszło również do zmiany sposobu użytkowania wiaty, a zadaniem organów nadzoru budowlanego było podjęcie stosownych czynności przewidzianych Upb w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Pojęcia "wiaty" Upb nie normuje, oprócz użycia tego pojęcia w art. 29 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawa posługuje się określeniem "wiat przystankowych i peronowych" w art. 21 ust. 1 pkt 5, także zezwalając na ich wzniesienie wyłącznie na podstawie stosownego zgłoszenia, o ile odpowiedni organ nie wniesienie sprzeciwu. Brak definicji ustawowej "wiaty" oznacza, że kwalifikacja obiektu budowlanego do tego pojęcia wymaga uwzględnienia m.in. funkcji tego obiektu. Wiata to zwykle lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym (deszczem, śniegiem, wiatrem). Zdaniem Sądu nie spełnia wymogów "wiaty" tego typu obiekt budowlany, który został zrealizowany na podstawie zgłoszenia wniesionego w trybie art. 29 ust. 1 pkt 2 Upb, przy czym w obiekcie tym wykonano na stałe w posadzce urządzenie diagnostyczne, a następnie prowadzona w nim jest, bez uprzedniego zgłoszenia zmiany sposobu wykorzystania, działalność gospodarcza polegająca na naprawie pojazdów mechanicznych. W myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 Upb przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się w szczególności "podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń". Zgodnie z art. 71 ust. 2 Upb zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Z akt sprawy nie wynika, aby inwestor dokonał takiego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W takim przypadku w myśl art. 71a ust. 1 Upb właściwy organ winien wstrzymać użytkowanie obiektu w całości lub w części oraz nałożyć obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Upb. Co się tyczy wywodów skargi, a dotyczących emisji różnych substancji przez działający warsztat samochodowy, to zauważyć należy, iż kwestie takie nie dotyczą właściwości organów nadzoru budowlanego i w niniejszym postępowaniu administracyjnym nie mogły być rozpoznawane. Sąd nie jest także władny zadośćuczynić żądaniu skarżącego spowodowania "przeniesienia prowadzonych usług na obrzeża miasta Ł.", albowiem nie mieści się to w kognicji sądu, jaką jest sprawowanie sądowej kontroli legalności działania administracji publicznej w zakresie ujętym w Ppsa. Reasumując, organ I instancji obejmie swym rozstrzygnięciem także inne elementy obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania, które zostały zrealizowane wbrew zgłoszeniu, nadto podejmie działania, o jakich mowa w art. 71a ust. 1 Upb, a swoje rozstrzygnięcia prawidłowo uzasadni, stosownie do wymogów zawartych w k.p.a. Uwzględnienie skargi uzasadniało zasądzenie zwrot kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu. Wykonanie nakazu rozbiórki drzwi uchylnych we wiacie, co było przedmiotem rozstrzygnięcia I instancji, czyniło bezprzedmiotowym opatrywanie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa.