II SA/Rz 242/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów oddala skargę II SA/Rz 242/04 U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...]r. /[...] /, wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów /Dz. U. nr 3, poz. 13 ze zm./ po rozpoznaniu wniosku F.P. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...]r. /[...] / zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi O., S. oraz części gruntów wsi D., D. i L.J. gm. L. w części dotyczącej działek: nr 387 stanowiącej własność F.P. oraz nr 386 stanowiącej własność S.K., stwierdziło nieważność wymienionej wyżej decyzji Wojewody zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi O., S. oraz części gruntów wsi D., D. i L.J.gm. L. w części dotyczącej działek: nr 387 /przed scaleniem nr 986/ stanowiącej własność F.P. oraz nr 386 /przed scaleniem nr 987/1/ stanowiącej własność S.K. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]r. F.P. podał, iż w wyniku scalenia jego działka zabudowana od drogi wiejskiej została zwężona ok. 2 m. Jego piwnica, postawiona przed scaleniem oraz wybudowany nad nią w 1984 r. garaż wskutek wybudowania nowego ogrodzenia przez sąsiada znalazły się częściowo w obrębie działki sąsiada, uniemożliwiając wjazd samochodem do garażu. Ze względu na objęcie scaleniem bez jego zgody i wiedzy gruntów zabudowanych wnosił o stwierdzenie nieważności w/w decyzji w części dotyczącej zmiany granicy pomiędzy działkami nr 387 i nr 386. Organ orzekający stwierdził, że postępowanie scaleniowe gruntów położonych na terenie wsi O., S. gm. L. zostało wszczęte decyzją Naczelnika Powiatu w L. z dnia [...]r. / /, zaś w/w decyzją z dnia [...]r. został zatwierdzony projekt scalenia gruntów wsi O., S. oraz części gruntów wsi D., D. i L.J. gm. L. W dacie wydania decyzji działka nr 986 o pow. 0,23 ha /po scaleniu nr 387 o pow. 0,30 ha/ poł. w O., stanowiła własność F.P. i była działką zabudowaną domem mieszkalnym dwuizbowym, stajnią i stodołą /dowód: akt notarialny nr[...] z dnia [...]r. PBN w L. – umowa darowizny, rejestr gruntów tom V, pozwolenie na wykonanie robót budowlanych z dnia 24.04.1961 r. Prezydium PRN w L./. Działka nr 987/1 /przed scaleniem/ w dacie wydania decyzji przez Wojewodę była również działką zabudowaną /dowód: rejestr gruntów zał. w 1972 r., mapa ewidencyjna po scaleniu, mapa obszaru scalenia, mapa z założenia ewidencji, zeznania świadków – J.F. z dnia 20.06.2001 r. i L.Ż. z dnia [...]r./. Zarówno F. P., jak i S. K. nie złożyli deklaracji oraz zobowiązania o poddaniu scaleniu, wymianie gruntów pod budynkami i podwórkami /dowód: kwestionariusz życzeń uczestników scalenia, wymiany gruntów wsi O. pow. L. sporządzony przez geodetę W.G./. Zgodnie z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów brak pisemnej zgody uczestników scalenia na poddanie scaleniu gruntów pod zabudowaniami stanowi rażące naruszenie prawa /np. wyrok NSA z dnia 19.06.1998 r. II SA 589/98, lex nr 41760/. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – pismo z dnia [...]r. – M. K. podała, że na podstawie ugody zawartej przez F.P. i S.K. w dniu [...]r[...] F.P. zobowiązał się wydać St.K. przygraniczny pas gruntu przynależny do działki nr 386 od drogi nr 403 do garażu, zaś S.K. zobowiązał się sprzedać F. P. część działki nr 386 zajętej przez garaż wraz z odpowiednim wjazdem za kwotę 1000 zł do dnia 1.06.2001 r., z zastrzeżeniem, że o ile F.P. do tej daty nie kupi tej części działki, zobowiązany jest do usunięcia garażu z części działki nr 386 i wydanie jej S.K. Podała również, że F.P. wystąpił do Sądu Rejonowego w L. o stwierdzenie zasiedzenia części działki nr 386 i wniosła o uwzględnienie tych okoliczności przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Rozpoznając powyższy wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...]r. /[...] / utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]r. /[...] /. W motywach decyzji wyjaśniło, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej jedną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...]r. został wykazany brak zgody F.P. i S.K. na włączenie do obszaru scalenia gruntów zabudowanych; uzależnienie objęcia scaleniem gruntów pod zabudowaniami od zgody właściciela ma w w/w ustawie charakter uregulowania szczególnego. Wskazane we wniosku zdarzenie mające miejsce po wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt scalenia nie mają w wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem oceniana jest na dzień jej wydania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.K. wniosła o uchylenie powyższej decyzji z dnia [...]r., przy jednoczesnym uwzględnieniu wniosku o utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi O. i inne, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącej nie zachodzą przesłanki rażącego naruszenia art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów /Dz. U. nr 3, poz. 13 ze zm./, zaś wszelkie zmiany po tak długim upływie czasu – decyzja zatwierdzająca projekt scalenia została wydana w dniu 12.11.1976 r. – powodują utratę zaufania strony do aktów administracyjnych, wydanych choćby na skutek zaistnienia błędów formalnych. W konkretnych okolicznościach faktycznych i przy uwzględnieniu okoliczności zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może podzielić stanowiska SKO w P."aby zaistniały przesłanki rażącego naruszenia prawa". W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z uzasadnieniem jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw. Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. nr 153, poz. 1269/, przy czym sąd ten – z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270/ - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w omówionym zakresie Sąd nie stwierdził, aby przy jej wydaniu doszło do naruszenia prawa mogącego stanowić podstawę do uwzględnienia skargi, a tym samym usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Przedmiotem skargi, a tym samym kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]r. /[...] /, którą organ ten utrzymał w mocy własną decyzją z dnia [...]r. /[...] / - wydaną w wyniku rozpoznania wniosku F. P. – stwierdzającą nieważność /art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a./ decyzji Wojewody z dnia [...]r. /[...] / o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi O., S. oraz części gruntów wsi D., D. i L.J. gm. L., w części dotyczącej działek: nr 387 /przed scaleniem nr 986/ własności F.P. oraz nr 386 /przed scaleniem nr 987/1/ własności S. K. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma, w kontekście zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. charakter wyjątkowy i jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jakąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Orzekając w nadzwyczajnym trybie postępowania /tj. w postępowaniu o stwierdzeniu nieważności decyzji, jak i w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy zakończonej decyzją w przedmiocie stwierdzenia nieważności/ organ nadzoru jest związany stanem faktycznym i prawnym aktualnym na dzień wydania kwestionowanej decyzji organu I instancji. Jedną z wad stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 § 1 pkt 2 in fine/. Jako rażące kwalifikowane są naruszenia przepisów prawa materialnego, a także przepisy kompetencyjne i również przepisy procesowe /vide: B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wyd. C.H.Beck W-wa 1996 r., str. 717/. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa /art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a./ następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa /por. wyrok NSA z dnia 17.09.1997 r. III SA 1425/96 i z dnia 6.08.1984 r. II SA 737/84, GAP 1986, nr 1, str. 45/. W świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być błędy w wykładni prawa, ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny /por. wyrok NSA z dnia 10.09.1997 r. III SA 1148/96/. Z kolei w myśl art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Termin, jak z powyższego wynika – nawet "tak długi upływ czasu", jak uważa skarżąca – nie stanowi negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle tego, co wyżej powiedziano, podzielając w szczególności stanowisko NSA w kwestii "rażącego naruszenia prawa" /wadliwości decyzji wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine/ należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...]r. /[...] / o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody z dnia [...]r. /[...] w części dotyczącej działek: nr 387 /przed scaleniem nr 986/ własności F. P. i nr 386 /przed scaleniem nr 987/1/ własność S. K., przy czym nie wywołała ona nieodwracalnych skutków prawnych /art. 156 § 2 in fine/, jest prawidłowa i nie narusza prawa. Otóż bowiem zgodnie z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów /Dz. U. nr 3, poz. 13/, na podstawie której wydano decyzję Wojewody z dnia [...]r., grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela /samoistnego posiadacza/. Zgoda taka, jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 6.04.1995 r. sygn. akt II SA 2424/93 /ONSA 1996/2/77/ nie może być domniemana i musi być udzielona wyraźnie ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy. Treść cytowanego wyżej przepisu nie powoduje, w ocenie Sądu, jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych niejasności. Ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...]r. [...]/, iż zarówno F. P., jak i S.K. /którego następcą prawnym jest skarżąca/ nie złożyli deklaracji oraz zobowiązania o poddaniu scaleniu, wymianie stanowiących ich własność gruntów zabudowanych, znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym /szczegółowo wymienione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r. /[...]. Nie zostały też przez skarżącą w istocie w niczym podważone. Tak więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. miało pełne podstawy do stwierdzenia na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji Wojewody z dnia [...]r. [...]/ w części dotyczącej gruntów należących do F.P. i S. K., tj. działek nr 387 /przed scaleniem w 986/ i nr 386 /przed scaleniem 987/1/. Okoliczności podniesione w skardze, powtarzając zawarte już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – zaistniały po wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt scalenia – nie mogły więc zostać uwzględnione przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a w rezultacie przy badaniu przez Sąd jej legalności. Z tych względów na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.