II SA/Rz 243/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Maria Piórkowska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi K. S., H. U. i M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- II SA/Rz 243/12 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], którą odmówiono wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków i na mapie zasadniczej obrębu K., gmina Ł., polegającej na zmianie przebiegu granicy i powierzchni działek nr 1485/4 i 1486, zgodnie ze stanem wykazanym na załączonej do wniosku mapie uzupełniającej z dnia [...] kwietnia 2009 r., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] kwietnia 2009 r., pod numerem [...]. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – zwana dalej k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17.05.1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010r., Nr 193 poz. 1287 z późn. zm.). Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. K. S., M. S. i H. U. zwróciły się do Starostwa [...] o wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów i na mapie zasadniczej obrębu K., gmina Ł., zgodnie ze stanem wykazanym na załączonej do wniosku mapie uzupełniającej z dnia [...] kwietnia 2009 r., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] kwietnia 2009 r. pod numerem [...] w przedmiocie działek nr 1485/4 i 1486. Wskazały, że w wyniku bezpośrednich pomiarów na gruncie geodeta uprawniony sporządził mapę uzupełniającą, na której przedstawiony został stan faktyczny użytkowania działek nr 1485/4 i 1486 inny niż stan tych nieruchomości wykazany na obecnie obowiązującej mapie ewidencyjnej. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Starosta [...] odmówił dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków i na mapie zasadniczej wsi K., polegającej na zmianie przebiegu granicy i powierzchni działek nr 1485/4 i 1486, zgodnie ze stanem wykazanym na dołączonej do wniosku mapie uzupełniającej z dnia [...] kwietnia 2009 r., włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] kwietnia 2009 r. pod numerem [...]. Na skutek odwołania złożonego przez K. S., M. S. i H. U. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] uchylił wyżej wymienioną decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na czynności i ustalenia jakie winny być dokonane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku i przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. [...] odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków i na mapie zasadniczej wsi K., gmina Ł., polegającej na zmianie przebiegu granicy i powierzchni działek nr 1485/4 i 1486, zgodnie ze stanem wykazanym na załączonej do wniosku mapie uzupełniającej z dnia [...] kwietnia 2009 r., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] kwietnia 2009 r., pod numerem [...]. W uzasadnieniu organ, wskazując na dotychczasowe postępowanie, w tym dokonane w toku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej ustalenia podniósł, że w sprawie występuje spór co do przebiegu północnego odcinka granicy działek nr 1485/4 i 1486 i Starosta [...] jako organ prowadzący ewidencję gruntów, nie jest uprawniony do rozstrzygania sporów do gruntów. Od powyższej decyzji odwołanie złożyły K. S., M. S. i H. U. i wniosły o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazały, że sporna droga, oznaczona jako działka nr 1485/4 inaczej przebiega w terenie, a inaczej jej przebieg został naniesiony na mapę. Powyższe zostało wykryte podczas pomiarów kontrolnych dokonanych przez geodetę inż. R. G. Stosowna dokumentacja została złożona w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. w kwietniu 2009r. Ich zdaniem Starostwo Powiatowe winno z urzędu wszcząć postępowanie w celu sprostowania oczywistych błędów. Nie zgodziły się ze stanowiskiem organu, że brak zgody dwóch właścicieli działek sąsiednich spornej drogi uniemożliwia poprawienie oczywistych błędów i uniemożliwia wprowadzenia zmian. Organ winien wszcząć z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe i połączyć je z postępowaniem o sprostowanie wpisów w ewidencji gruntów. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. W jej uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w 2009 r. geodeta uprawniony wykonał czynności geodezyjne dotyczące podziału działki nr 1485/4 (własności K. S.) i działki nr 1486 (własności B. W.), położonych w K. Z czynności sporządzony został operat pomiarowy, który po przeprowadzonej kontroli technicznej włączony został do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. dnia [...] stycznia 2011 r. pod nr [...]. Częścią składową ww. operatu jest mapa uzupełniająca z dnia [...].04.2009r. włączona do zasobu dnia [...] kwietnia 2009r. pod numerem [...], przedstawiająca faktyczny stan użytkowania na gruncie. Dane z operatu nie zostały wprowadzone do operatu ewidencji gruntów i budynków. W dalszej części organ odwoławczy wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowo – wyjaśniającego oraz rozprawy administracyjnej, w toku której stwierdzono, że stan użytkowania ww. działek na gruncie jest niezgodny ze stanem ewidencyjnym, powołano uprawnionego geodetę do wykonania pomiaru sprawdzającego. Z uwagi na wycofanie się właścicieli działek co do przebiegu północnej granicy działek nr 1485/4 i 1486 z ustaleń dotyczących przebiegu tej granicy, pomiar sprawdzający nie doszedł do skutku. Organ II instancji wskazał, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz klas gleboznawczych, budynków i lokali. W ewidencji wykazuje się właściciela i inne osoby, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. W tym postępowaniu nie mogą być rozstrzygane jakiekolwiek kwestie związane z własnością (władaniem) gruntów. Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek, podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji może stanowić opracowanie geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykaz zmian (§ 45 ust. 1 i § 46 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.u. Nr 38, poz. 454/). Organ odwoławczy podał, że poza sporem w przedmiotowej sprawie jest, że przedłożone opracowanie uprawnionego geodety z dnia [...].04.2009 r. zostało przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].04.2009r. Jednakże nie zwalnia to organu od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego, mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. Organ wskazał, że mapa uzupełniająca, włączona w dniu [...].04.2009r. pod nr [...] do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. nie może stanowić podstawy dokonania zmiany danych ewidencyjnych dziełek nr 1485/4 i 1486. Wykazany na niej nowy przebieg granicy wyżej wskazanych działek z działkami nr 1482/3, 1482/4, 1482/2, 1483/1, 1483/2, 1483/3, 1485/1 i 1485/5 zmienia zasięg własności tych działek, co nie ma potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ podał, że kwestie własnościowe rozstrzygane są przez sądy powszechne. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy spór pomiędzy właścicielami działek nr 1485/4 i 1586, a właścicielami działek nr 1483/1, 1483/2 i 1483/3 dotyczy przebiegu granicy, a w takiej sytuacji koniecznym jest przeprowadzenie w trybie art. 29 i następnych ustawy Pgik postępowania rozgraniczeniowego. Nie zgadzając się z powyższą decyzją K. S., M. S. i H. U. zaskarżyły ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i wniosły o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciły brak odniesienia się przez organ do argumentacji podniesionej w ich odwołaniu, co rażąco narusza prawo. Raz jeszcze podniosły, że sporna droga (działka nr 1485/4) ma inny przebieg w terenie a inaczej została naniesiona na mapę ewidencji gruntów. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił co jest powodem, że stan działek wykazany w operacie ewidencyjnym obiega od stanu faktycznego jak istnieje na gruncie. Wskazały na zignorowanie przez Starostę [...] wytycznych i wskazań zawartych w decyzji kasacyjnej WINGiK z dnia [...] kwietnia 2011 r. Skarżące podniosły, że w trakcie wykonywania mapy nastąpiły oczywiste omyłki i niedopuszczalnym jest "odsyłanie stron" do postępowania rozgraniczeniowego. To organ prowadzący ewidencję winien z urzędu wszcząć to postępowanie i ponieść jego koszty. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargi nie są zasadne z uwagi na to, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie bezspornym między stronami jest, że K. S., M. S. i H. U. wystąpiły wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. o wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków i na mapie zasadniczej obrębu K., w zakresie działek nr 1485/4 i 1486 zgodnie ze stanem wykazanym w załączonej do wniosku mapie uzupełniającej z dnia [...] kwietnia 2009 r. przyjętej do państwowego zasobu kartograficznego w dniu [...] kwietnia 2009 r. pod numerem [...]. Orzekające w sprawie organy odmówiły wprowadzenia w/w zmian ewidencyjnych z uwagi na to, że żądana zmiana przebiegu granic tych działek zmienia zasięg własności z działkami nr 1482/3,1482/4, 1482/2,1483/1, 1483/2,1483/3,1485/1 i 1485/5 co nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. W tym miejscu należy przypomnieć, że w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm./ oraz ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa sądowego, zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają jedynie charakter techniczno - deklaratoryjny. Rejestr odzwierciedla aktualny stan prawny nieruchomości i jest tylko zbiorem informacji, co wynika wprost z treści art. 20, art. 22 i art. 24 przywołanej wyżej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Oznacza to więc że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej, a więc nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntu w tym także, tak jak chcą skarżące, spornego przebiegu granic. Mając na uwadze powyższe podnieść również należy, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie regulują szczegółowo trybu i zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, które na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 26 ust. 2 cyt. ustawy uregulowane zostały Rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. nr 38, poz. 454/. Prawodawca w § 12 tego rozporządzenia wskazał rodzaj dokumentów mogących stanowić podstawę do uwidocznienia zmian w ewidencji, zaś w § 45 tego rozporządzenia dopuścił również aktualizację operatu ewidencyjnego .W treści § 46 tego aktu wskazał między innymi, że podstawą do wprowadzenia zmian w ewidencji z urzędu mogą być również opracowania geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych /§ 46 ust. 2 pkt 2/. Takie sformułowanie przepisu oznacza, że tym trybem mogą być usuwane oczywiście błędne wpisy bazy danych ewidencyjnych, a wbrew żądaniom skarżących, tryb ten nie może stanowić podstawy ustalania spornych granic działek /tak wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., I OSK 719/07 lex 505313, wyrok NSA z dnia 29 lipca 2011 r., I OSK 1347/10 lex 950515/. Tego bowiem rodzaju zmiany mogą być wprowadzone jedynie w oparciu o prawomocne orzeczenie sądu powszechnego, czy też w oparciu o ostateczną decyzję rozgraniczeniową. Prawidłowo zatem orzekający w sprawie organ ocenił, że skoro granica nieruchomości wyznacza zasięg przysługiwania własności, spór o tę granicę jest w istocie sporem o zasięg własności, którego rozstrzygniecie nie należy do postępowania ewidencyjnego lecz rozgraniczeniowego, w tym również w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 29 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Takiej konstatacji nie kwestionują skarżące przyznając w skardze, że mapa uzupełniająca przedłożona przez nie i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego poprawia jedynie błędnie wyznaczone granice na mapie ewidencyjnej, a uwzględnienie jej w ewidencji skutkuje zmianą stanu własności. Godząc się z koniecznością przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego podnoszą, że postępowanie rozgraniczeniowe winne być przeprowadzone z urzędu i na koszt organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, który doprowadził do wykazania błędnych zapisów W ocenie Sądu, stanowisko skarżących w zakresie żądania przeprowadzenia z urzędu rozgraniczenia nieruchomości w rozpoznawanej sprawie jest nieuprawnione. Przepis art. 29 ust 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów, zaś z przepisu art. 30 ust. 1 tej ustawy wynika, że rozgraniczenie nieruchomości przeprowadzane jest z urzędu lub na wniosek. Z kolei przepis art. 30 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomościowi przeprowadza się z urzędu przy scalaniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Z zestawienia przywołanych wyżej przepisów wynika więc, że wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu jest obligatoryjne jedynie przy scalaniu gruntów, natomiast w pozostałych przypadkach podlega swobodzie uznania administracyjnego przez organy, uprawnione do wszczęcia takiego postępowania. Nadto podnieść należy, że zarzut ten nie może znaleźć uzasadnienia wobec zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedmiotem bowiem sprawy jest decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r., [...], który na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest organem właściwym do wydania decyzji w zakresie ewidencji gruntów. Natomiast rozgraniczenie nieruchomości, zgodnie z treścią art. 29 ust. 3 , art. 30 ust. 1 i art. 33 ust .1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przeprowadzają wójtowie, burmistrzowie, a także prezydenci miast. W świetle przywołanych regulacji prawnych oznacza to więc, że w tym postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją orzekający w sprawie organ nie jest uprawniony ani do wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego, ani też wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego na wniosek stron. Z przyczyn wyżej naprowadzonych skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r., poz. 270 / orzekł jak w sentencji.