II SA/Rz 246/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 18 grudnia 2023 r. nr SKO.4111/1139/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 246/24 UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu A.K. jest, wydana na podstawie art. 138 § 2 i § 2a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – zwana dalej "k.p.a."), decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 18 grudnia 2023 r. nr SKO.4111/1139/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy A.K. wnioskiem z 23 października 2023 r. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką C.R. Po jego rozpoznaniu Wójt Gminy [...] decyzją z 22 listopada 2023 r. nr GOPS.5212.1126.57.2023 odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ podał, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lipca 2014 r. nr [...], w którym wskazano, że stopień niepełnosprawności datuje się od [...] maja 2013 r. na stałe, zaś "niepełnosprawność istnieje od [...] kwietnia 2013 r.". Organ ustalił także, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z A.R., który posiada orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności o znacznym stopniu niepełnosprawności z [...] września 2014 r. nr [...] oraz orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z [...] lipca 2021 r. nr [...] o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Wójt stwierdził, że wnioskodawczyni spełnia wszystkie pozytywne przesłanki ustawowe wynikające z art. 17 ust. 1 i ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm. – dalej: "u.ś.r."). Zachodzi jednak negatywna przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. - nie można wskazać, że niepełnosprawność powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej przed ukończeniem 25 roku życia. Wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (TK) z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 wyjaśnił, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nadal pozostaje w obrocie prawnym. Co uniemożliwia samodzielne rozstrzygnięcie w ramach swobodnej interpretacji przepisu na poziomie organu I instancji. Odwołanie od tej decyzji złożyła A.K. wskazując na jej krzywdzący charakter. Podała, że oboje rodzice legitymują się orzeczeniami o niepełnosprawności, wymagają jej pomocy. Zdaniem odwołującej spełniona została ustawowa przesłanka dotycząca daty powstania niepełnosprawności. SKO w Rzeszowie wskazaną na wstępie decyzją z 18 grudnia 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W pierwszej kolejności Kolegium powołując się na wyrok TK z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 wyjaśniło, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie tego świadczenia, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji niesłusznie wydał decyzję odmowną na podstawie przepisu prawa, który został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Powstanie niepełnosprawności w okresie niewymienionym w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stanowi przeszkody do uznania spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, od której zaistnienia uzależnione jest przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium uznało natomiast, że w sprawie konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego, który jednoznacznie wykazałby spełnienie, bądź nie, przesłanek nabycia uprawnień do świadczeń. Wskazało, że C.R. pozostaje w związku małżeńskim, co wymaga ustalenia czy zachodzą podstawy prawne dla ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po stronie córki. Zdaniem organu Wójt lakonicznie wskazał, że mąż osoby wymagającej opieki ze względu na stan zdrowia nie może sprawować opieki. Nie ustalił jednak czy mąż posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo czy co najmniej toczy się postępowanie o ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności. W ocenie SKO organ I instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym art. 7 i art. 104 § 2 k.p.a. W tym stanie sprawy Kolegium uznało, że wobec nieustalenia okoliczności faktycznych – przesądzających o prawie do przyznania świadczenia, nie może orzec merytorycznie, gdyż naruszono przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła A.K. Zawnioskowała o jej uchylenie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. i bezpodstawne uchylenie decyzji, podczas gdy powinno zapaść merytoryczne rozstrzygnięcie. Wbrew twierdzeniom Kolegium organ I instancji zbadał kwestię niepełnosprawności jej ojca. Zarówno akta sprawy, jak i uzasadnienie decyzji organu I instancji wskazują, że jej ojciec A.R., mąż osoby wymagającej opieki, legitymuje się zarówno orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak i orzeczeniem o trwalej niezdolności do samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium podtrzymało stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd sprzeciw oddala (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, to orzeczenie i dalsze dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą, gdyż niezbędne jest przekonujące wykazanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w sposób istotny wpływa na jej rozstrzygnięcie. Z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego", jak wskazuje się w literaturze przedmiotu i orzecznictwie (wykładnia zorientowana na cel w/w przepisu), wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2653/14 – orzeczenia dostępne: www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako niedozwolone należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni lub zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego. Formułowanie przez organ odwoławczy wytycznych w zakresie przepisów prawa materialnego, które zostały błędnie zinterpretowane uznać należy za przedwczesne wobec nieustalonego w sposób pełny stanu faktycznego sprawy, która na mocy decyzji kasacyjnej ma wrócić do organu pierwszej instancji (patrz, szerz. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020 r., art. 138.). W konsekwencji, sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2606/20). Obowiązkiem Sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a. o postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, że nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy nie wykazał w jakikolwiek sposób, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Kolegium nie wykazało również, że decyzja Wójta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz – w kontekście art. 136 k.p.a. – że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalony w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego. Uzasadnienie decyzji Kolegium nie wskazuje bowiem i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynika także z niego brak możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. Kolegium omówiło wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 i jego znaczenie dla rozpatrywanej sprawy i wskazało, z czym Sąd w pełni się zgadza, że organ I instancji niesłusznie wydał decyzję odmowną na podstawie przepisu – art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w związku z wejściem w życie tego orzeczenia został uznany za niezgodny z Konstytucją RP w określonym zakresie. W kontrolowanej sprawie zdaniem SKO braki postępowania dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego przesądzają o naruszeniu art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazano na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez ustalenia czy mąż osoby wymagającej opieki – A.R. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo co najmniej toczy się postępowanie o ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności. Sąd zauważa, na co słusznie zwróciła uwagę wnosząca sprzeciw, że okoliczność ta została ustalona, a czemu dał wyraz organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. W aktach administracyjnych organu I instancji zalega bowiem orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] września 2014 r. nr [...] z którego wynika, że A.R. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, a orzeczenie wydano na stałe. Nadto orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z [...] lipca 2021 r. nr [...] ustalono, że A.R. jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji. Data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji: nadal. Wskazać należy, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach jest zupełny, kompletny i wystarczający do tego, aby ustalony stan faktyczny sprawy zestawić z regulacją prawa materialnego, która stanowi podstawę sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.). W szczególności złożony wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest kompletny, w sprawie przeprowadzony został wywiad środowiskowy, a wnosząca sprzeciw złożyła stosowne oświadczenie dotyczące sprawowania opieki nad mamą. Zakres opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, został dokładnie opisany w wywiadzie środowiskowym. Niezrozumiałym jest również dla Sądu, dlaczego SKO dostrzega konieczność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez ustalenie czy mąż osoby wymagającej opieki – A.R. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo co najmniej toczy się postępowanie o ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności, w sytuacji gdy akta administracyjne zawierają stosowne orzeczenia wydane przez wyspecjalizowane jednostki. W aktach sprawy zalega także złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie A.K. z 23 października 2023 r., że: "współmałżonek osoby wymagającej opieki jest trwale niedolny do samodzielnej egzystencji orzeczenie numer: [...] z dnia [...].07.2021". Organ I instancji w tym zakresie wyraził własną ocenę podając, że wnioskodawczyni spełnia wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego o jakich mowa w art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 u.ś.r., z wyjątkiem tej, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole, nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W tym miejscu Sąd podkreśla, że nieprawidłowa wykładnia przepisu prawa materialnego nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że nawet jeśli SKO doszłoby do wniosku, że w sprawie należy jednak w jakiejś części uzupełnić materiał dowodowy, to co do zasady nic nie stoi na przeszkodzie, aby czynności te wykonał organ odwoławczy we własnym zakresie, ewentualnie korzystając z kompetencji zlecenia określonych czynności organowi pierwszej instancji. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Reasumując w sprawie nie istniały przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez SKO. Sąd podkreśla, że wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia tego organu. W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium w objętej sprzeciwem decyzji nie wykazało przesłanek uprawniających ten organ do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając odwołanie Kolegium powinno uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną, mając na uwadze, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Ponadto będzie miało na względzie także zmianę stanu prawnego wynikającą z wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2024 r. ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429), a w szczególności jej przepis przejściowy, tj. art. 63 tejże ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a §1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.