II SA/Rz 247/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lipca 2013 r. sprawy ze skargi L. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia statusu ulicy I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata P. C. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia statusu ulicy S., położonej w K., dzielnica [...]. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. Z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy oraz uzasadnienia decyzji wynika, że wnioskiem z dnia 2 lipca 2012 r., doprecyzowanym pismem z dnia 13 września 2012 r., L. E. zwróciła się o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia statusu ul. S. Prezydent Miasta [...] po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia statusu ulicy S., położonej w K., dzielnica [...]. Organ podał, że ww. ulica stanowi drogę gminną a ustalenie jej statusu nastąpiło uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia 25 listopada 1987 r., na mocy której ul. M. (obecnie ul. S.) zaliczono do kategorii dróg gminnych. W tej sytuacji organ uznał, że wszczęte postepowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła L. E. i wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła naruszenie "praworządności, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa postępowania". Jej zdaniem organ rozpoznał sprawę nierzetelnie. Wynik postępowania ma istotne znaczenie dla mieszkańców, bowiem z ustaleniem statusu tzw. "ścieżki S." łączą się obowiązki podmiotu odpowiedzialnego za zarząd tą drogą. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie uwzględniło odwołania i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazując na treść art. 105 § 1 k.p.a. podało, że jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość może wynikać z przesłanki o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. SKO podało, że L. E. zwróciła się o ustalenie statusu ul. S., powołując się na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz.U. z 1999 r. nr 43, poz. 430) i ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Kolegium uznało, że na podstawie tak sprecyzowanego wniosku nie można wskazać przepisów prawa materialnego, dających podstawę do wydania decyzji. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie dają możliwości rozstrzygania w formie decyzji w sprawie nadania kategorii drogi. Zaliczenie do kategorii dróg publicznych innych niż krajowe następuje w drodze uchwały (art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2, art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Uchwały te nie są jednak aktami administracyjnymi, do których zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach organ I instancji nie mógł rozpoznać wniosku L. E. merytorycznie i wydać w tym zakresie decyzji. Zasadnie zatem zdaniem Kolegium Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie z uwagi na brak prawnych możliwości do wydania decyzji. Jednocześnie SKO podało, że uchwała WRN nr [...] z dnia 25 listopada 1987 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie województwa [...] do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich nie jest projektem (jak twierdzi odwołująca) lecz należy uznać ją za akt prawa obowiązującego. Została bowiem opublikowana w Dz. Urz. Województwa [...] Nr 2, poz. 13 z dnia 28 stycznia 1988 r. Końcowo Kolegium wskazało na niezasadność podnoszonych przez odwołującą zarzutów i podkreśliło, że sprawa dotycząca zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych nie jest sprawą administracyjną i nie mają do niej zastosowanie przepisy K.p.a. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła L. E. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. 1/ art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy; 2/ art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a. poprzez odmowę wydania kserokopii z akt sprawy; 3/ art. 106 § 1 k.p.a. poprzez niezasięgnięcie stanowiska czy droga oznaczona jako działka nr 350/2 i nr 350/1 w dzielnicy [...] w K. figuruje w wykazie Urzędu Wojewódzkiego [...] jako droga gminna i jednocześnie publiczna (do tej pory droga ta podsiada w Lwh nr katastralny 2787 jako "droga polowa"; 4/ art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie czynnego udziału w każdym stadium postepowania. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz naruszenie art. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnie i przyjęcie, że ul. S. w dzielnicy [...] w K. stanowi drogę publiczną, mimo, że nie podlegała nabyciu przez gminę [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. L. E. podała, ze nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub samorządu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. z 2012 r. poz. 270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia statusu ulicy S. położonej w K. w dzielnicy [...]. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia na wstępie podnieść należy, że przepis art. 105 § 1 k.p.a., powołany przez organ I instancji jako podstawa prawna stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W literaturze przedmiotu wykształcony został pogląd, że postępowanie administracyjne, między innymi staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. W wyroku NSA z dnia 25 stycznia 1990 r. II SA 1240/89 przyjęto, że jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, wszczęte postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. /ONSA 1990, nr 1, poz. 16/. Taką też tezę wyprowadził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 listopada 1995 r. III ARN 50/95 / OSNAPiUS 1996, nr 11, poz. 150/ przyjmując, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie gdy w świetle przepisów prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania /tak też wyrok SN z dnia 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10, nie publ../. Orzekający w sprawie organ, działając w ramach kompetencji mu powierzonych, wydając zaskarżoną decyzję przyjął, że prowadzone postępowanie, w ustalonym stanie faktycznym nosi cechy bezprzedmiotowości. W toku prowadzonego postępowania, zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia 27 maja 2012 r. doprecyzowanego pismem z dnia 2 lipca 2012 r. , a następnie pismem z dnia 13 września 2012 r. ustalił bowiem, że wniosek ten - w przedmiocie ustalenia statusu ulicy S. nie daje podstaw do rozpoznania w drodze decyzji administracyjnej, w świetle przepisów prawa materialnego wskazanych przez skarżącą a to: ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. oraz ustawy z dnia 13 października 1998 r. reformujące administrację publiczną brak jest przepisu do wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie. Jak naprowadził orzekający organ przepisy ustawy o drogach publicznych kwestię zaliczenia drogi do poszczególnych kategorii pozostawiają odpowiednio sejmikowi województwa, radzie powiatu czy też radzie gminy. Oznacza to więc, że organ - Prezydent Miasta [...], do którego zwróciła się skarżąca w przedmiocie ustalenia statusu ulicy, nie jest uprawniony do wydania decyzji merytorycznej w żądanym zakresie. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, stanowisko takie organu jest zasadne i znajduje oparcie w przytoczonych wyżej przepisach prawa skoro, jak wcześniej naprowadzono, w tym konkretnym stanie faktycznym brak jest przepisu prawa materialnego czyniąc postępowanie bezprzedmiotowe. Wszczęte więc wcześniej postępowanie administracyjne wobec stwierdzenia bezprzedmiotowości organ zobowiązany jest umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W tym stanie sprawy, nie mogą zostać uwzględnienie podnoszone przez skarżącą zarzuty naruszenia przez organ prowadzący postępowanie przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. gdyż stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, zaś naruszenia w/w przepisów nie można utożsamiać z odmiennym od skarżącej stanowiskiem organu. W ocenie Sądu prowadzący postępowanie organ, wbrew twierdzeniu skarżącej , nie naruszył art. 73 § 1 oraz art. 74 § 2 k.p.a. Z brzmienia art. 73 § 1 k.p.a. obowiązującego w tamtym okresie wynikało, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów nawet po zakończeniu postępowania. Stosownie zaś do § 1a tego przepisu w/w czynności są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu, a zgodnie z § 2 art 73 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Z zestawienia tych przepisów wynika, że pojęcia udostępnienia akt nie można utożsamiać, tak jak podnosi skarżąca, z nieestetycznym wyglądem akt, luźno rozrzuconych kart akt, czy też z brakiem uprzejmości pracowników. Te okoliczności mogą być przedmiotem postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy Działu VIII k.p.a. – "Skargi i wnioski", który to tryb, w tym również skargi związane z krytyką wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, nie należą do kognicji sądu administracyjnego . W ocenie Sądu nie jest zasadnym zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 1 k.p.a., a w konsekwencji zarzut naruszenia art. 7, art. 10 § 1, art. 28, art. 49 , art .77, art. 80 i art. 89 k.p.a. polegający na niezasięgnięciu stanowiska organu - Urzędu Wojewódzkiego [...] w przedmiocie statusu przedmiotowej drogi. Zarówno bowiem z zaskarżonych decyzji, jak i pism informacyjnych skierowanych do skarżącej w toku postępowania wynika, że kategoria tej drogi określona została Uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia 25 listopada 1987 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 28 stycznia 1988 r. nr 2, poz. 13. Uchwała jest aktem prawa miejscowego i posiada moc wiążącą dopóki nie zostanie uchylona, zmieniona czy też zostanie stwierdzona jej nieważność i z tych przyczyn nie może zostać uznany za zasadny zarzut skarżącej w przedmiocie naruszenia przepisu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W tym stanie sprawy, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa i znajduje oparcie w regulacji zawartej w art. 105 § 1 k.p.a. , Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. z 2012 r. poz. 270/ orzekł jak w sentencji. Zasądzając wynagrodzenie dla adwokata tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art 250 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz.U. z 2013 r., poz. 461/ po złożeniu oświadczenia, że taka pomoc nie została w żadnym zakresie opłacona przez skarżącą .