II SA/Rz 248/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi R. S.- A na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] września 2005 r. nr[...]. Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania R. S. – A utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] września 2005r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej w skrócie k.p.a.), art. 28, art. 87 ust. 1 i ust. 3, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004r. nr 204, poz. 2088 ze zm. – zwana dalej ustawą) oraz umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzonej w Warszawie dnia 18 maja 1992r. (M.P. z 2002r. nr 6, poz. 125). W odwołaniu skarżący wyjaśnił, że przewożony [...] września 2005r. nowozakupionym zestawem pojazdów towar był własnością A. Zgodnie z umową pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem Ukrainy może być dokonywany pod warunkiem, że dotyczy pierwszego przejazdu nowozakupionym pojazdem przed pierwszą rejestracją, a towar jest przeznaczony wyłącznie dla potrzeb przedsiębiorcy i jest jego własnością. Skarżący stwierdził, że organy celne prawidłowo wskazały przepisy, ale przy ich zastosowaniu nie uwzględniono prawidłowego stanu faktycznego. W trakcie kontroli strona nie mogła brać udziału, a kontrolę przeprowadzono tylko z udziałem kierowcy, który nie jest stroną postępowania administracyjnego czym naruszono art. 10 k.p.a. Zdenerwowany kierowca nie okazał w trakcie kontroli zezwolenia, które było w jego posiadaniu – zezwolenie nr [...] i dotyczyło pojazdu nr rej. [...] i przyczepy nr rej. [...]. Do odwołania dołączono kserokopię ww. zezwolenia i na tej podstawie wnioskowano o uchylenie nałożonej kary i jej zwrot oraz umorzenie postępowania. Organ drugiej instancji nie podzielił zarzutów odwołania. W szczególności wskazał na treść art. 91 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie, iż organy celne są uprawnione do kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego, zaś art. 93 ust. 1 daje organom celnym prawo do nałożenia na kontrolowanego kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie w drodze decyzji administracyjnej. Według art. 28 ust. 1 tej ustawy wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagranicznego przewoźnika drogowego wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 92 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające między innymi z przepisów ustawy lub wiążące Rzeczypospolitą Polską umowy międzynarodowe podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 15 000 zł., a wysokość kar za poszczególne naruszenia została określona w załączniku do ustawy. Wymieniona umowa pomiędzy Rządem Rzeczypospolite Polskiej a Rządem Ukrainy stanowi w art. 1 ust.1, że przewozy podróżnych, ładunków mogą być dokonywane wyłącznie pojazdami zarejestrowanymi na terytorium umawiających się stron. Z art. 6 umowy wynika natomiast, że przewozy ładunków mogą być wykonywane jedynie na podstawie zezwoleń wydanych uprzednio przez właściwą władzę państwową umawiających się stron. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że ukraiński przewoźnik dokonał na terenie Niemiec zakupu pojazdu samochodowego marki [...] na próbnych niemieckich tranzytowych numerach rejestracyjnych [...] oraz przyczepy marki [...] również na próbnych niemieckich tranzytowych numerach rejestracyjnych [...]. Pojazd ten poruszał się po drogach publicznych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewożąc na naczepie ładunek w postaci odzieży używanej. Własność przewożonego towaru nie miała wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie rachunku nr [...] z [...] września 2005r. przewożona była odzież używana przeznaczona dla osoby trzeciej to jest firmy PP G. V. z I. Poza sporem pozostaje fakt, że strona wykonując przewóz ładunku pojazdem na obcych numerach rejestracyjnych (niemieckich) działała niezgodnie z obowiązującą umową międzynarodową, a tym samym dokonała przewozu bez wymaganego zezwolenia Bez znaczenia jest okoliczność okazania zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005r., w którym odręcznie wpisano niemieckie tranzytowe numery rejestracyjne nowozakupionego pojazdu, gdyż ani to zezwolenie, ani żadne inne zezwolenie nie mogło mieć zastosowania do kontrolowanego przewozu. Wymienione zezwolenie zostało użyte niezgodnie z warunkami wynikającymi z umowy. Powyższe uzasadniało wymierzenie kary za przewóz bez zezwolenia w wysokości 6 000zł. Za nietrafny organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., bo cała korespondencja wraz z decyzją wysyłano na adres skarżącego. Na podstawie art. 3 Konwencji o Umowie Międzynarodowego Przewozu Drogowego Towarów CMR sporządzonej w Genewie dnia 19 maja 1956r. (Dz. U. z 1962 r. nr 49, poz. 238 ze zm.) organ podał, że przewoźnik odpowiada jak za swoje własne czynności i zaniedbania, za czynności i zaniedbania swoich pracowników i wszystkich innych osób, do których usług odwołuje się w celu wykonania przewozu, kiedy ci pracownicy, lub te osoby działają w wykonaniu swoich funkcji. Kierowca był upoważniony do dokonywania podstawowych działań z zakresu reprezentacji firmy podczas przewozu. W skardze do Sądu skarżący R. S. – A z U. zarzucił rażące naruszenie art.6, art. 7, art. 10, art. 107 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zakwestionował stosowanie przez organ postanowień umowy z 18 maja 1992r, bowiem odnosi się ona do pojazdów zarejestrowanych na terytorium albo Rzeczypospolitej Polskiej albo Ukrainy. Kontrolowany pojazd był zarejestrowany na próbnych niemieckich numerach tranzytowych. W sprzeczności logicznej z art. 5 ust. 1 pkt b, tej umowy pozostają twierdzenia organu, że przejazd przez terytorium RP pojazdów ciężarowych, posiadających numery tranzytowe i zakupionych poza granicą może być realizowany pod warunkiem, że dotyczy pierwszego przejazdu nowozakupionego nieprzewożącego ładunku w związku z art. 6 ust. 1 tej umowy. Skarżący uznał, że nieustalono dokładnie stanu faktycznego, bo niepoczyniono ustaleń w zakresie przewozu towaru na potrzeby własne. Organ do akt sprawy włączył jedynie fakturę zakupu odzieży, stanowiąca przewożony ładunek, wystawioną na inne nazwisko. Między stronami nie jest sporna okoliczność, że w sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym, ale zdaniem skarżącego winny mieć zastosowanie przepisy art. 34 ust. 1 o międzynarodowym przewozie towarów na potrzeby własne, który wymagałby zezwolenia, gdyby ustawa tak stanowiła. Przepisy ustawy definiują pojęcie niezarobkowego przewozu towarowego na potrzeby własne w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym i zostały one spełnione przez skarżącego. Za naruszenie art. 107 k.p.a. skarżący uznał twierdzenie organu, że do kontrolowanego przewozu nie mogło mieć zastosowanie żadne zezwolenie, bo nie została wskazana podstawa prawna takiego twierdzenia. Skarżący podtrzymał zarzut naruszenia art.10 § 1 k.p.a. wskazując na błędną interpretację przepisów art. 3 Konwencji CMR z, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego reguluje zasady reprezentacji strony w postępowaniu, co narusza zasadę ogólną art. 6 k.p.a., że organy działają na podstawie przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważy, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a., lub innych przepisach. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że skarżący nowozakupionym w Niemczech samochodem wraz z przyczepą przejeżdżał przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na tranzytowych próbnych numerach rejestracyjnych. Poza sporem w niniejszej sprawie jest fakt, że skarżący przewoził tym samochodem towar. Bezspornym między stronami jest też fakt, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy prawo drogowe. Na wstępie Sąd zauważa, że prawidłowo organy wykluczyły naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., to jest zasady czynnego udziału strony przez fakt, że czynności były wykonywane tylko przy udziale kierowcy, a nie skarżącego jako przewoźnika. Przedstawione przez organ argumenty Sąd w pełni podziela i dlatego też zarzuty skargi w tym zakresie są nieuzasadnione. Zaskarżoną decyzję wydano dnia [...] grudnia 2005r. i Sąd dla oceny jej legalności uwzględnił stan prawny obowiązujący w tej dacie. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi, czy nastąpiło naruszenie postanowień umowy zawartej między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzoną 18 maja 1992r. (M.P. z 2002r. nr 6, poz. 125), co w konsekwencji skutkowałoby wymierzeniem kary na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. W art. 4 pkt 3 ustawy (tzw. słowniczek) zdefiniowano transport drogowy, którym jest krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy; określenie to obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4 (niezarobkowy transport drogowy) oraz działalność gospodarcza w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy. W art. 4 pkt 2 słowniczka jest definicja międzynarodowego transportu drogowego, przez który należy rozumieć podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do art. 28 ustawy wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagranicznego przewoźnika drogowego wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej (ust.1). Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 może być udzielone na okres nieprzekraczający danego roku (ust.2). Przepisy ust. 1 i ust. 2 stosuje się również w przypadku pojazdu samochodowego bez ładunku. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wymieniono umowę zawartą między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzoną 18 maja 1992r. (M.P. z 2002r. nr 6, poz. 125). Zakres stosowania tej umowy określa art. 1 ust. 1, w myśl którego postanowienia umowy mają zastosowanie do przewozów podróżnych i ładunków między obu krajami i w tranzycie przez te terytoria wykonywane pojazdami zarejestrowanymi na terytorium jednej z umawiających się stron. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że poza sporem pozostaje fakt, że przewóz ładunku pojazdem na obcych (niemieckich) numerach rejestracyjnych odbywał się niezgodnie z obowiązującą umową międzynarodową, a tym samym dokonano przewozu bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem organu bez znaczenia jest przy tym okazanie przez stronę zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005r., w którym odręcznie wpisano niemieckie tranzytowe numery rejestracyjne nowozakupionego pojazdu, gdyż ani to zezwolenie ani żadne inne nie mogło mieć zastosowania do kontrolowanego przewozu. Przedstawiony przez organy pogląd, iż strona działała niezgodnie z umową i wykonała przewóz bez wymaganego zezwolenia nie jest możliwy do zaaprobowania. Powołana wyżej treść art. 1 ust. 1 umowy dowodzi, że umowa ta w rozpoznawanej sprawie w ogóle nie ma zastosowania. Przewóz ładunku pojazdem zarejestrowanym poza terytorium Polski lub Ukrainy (w niniejszej sprawie w Niemczech) nie narusza postanowień umowy, gdyż jest wyłączony spod jej zakresu przedmiotowego. Na tle stanu faktycznego tej sprawy nie można, zatem mówić o naruszeniu postanowień umowy, ale o sytuacji, w której umowa ta nie ma zastosowania. Organ też przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie mogło mieć zastosowanie żadne zezwolenie, a zezwolenie, którym okazał się skarżący użyto niezgodnie z postanowieniami umowy. Dodać należy, że organ nie przytoczył żadnej argumentacji prawnej, ani przyczyn z powodu, których do ustalonego stanu faktycznego nie mogło mieć zastosowanie żadne zezwolenie, a okazane przez przewoźnika zezwolenie z dnia [...] sierpnia 2005r. nie uprawniało do wykonywania przewozu przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Takie gołosłowne twierdzenia bez podania podstawy prawnej naruszają art.107 § 3 k.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania do działania organów administracji wyrażoną w art. 8 k.p.a. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania umowa, z przyczyn, wyżej wskazanych, to nie mogło nastąpić użycie zezwolenia niezgodnie z umową, ani też naruszenie postanowień umowy. Naruszenie postanowień umowy zaistniałoby w przypadku, gdy kontrolowany przewóz podlegałby regulacji tej umowy, a zachowanie przewoźnika uchybiało jej postanowieniom. Organy orzekające w sprawie wymierzyły karę na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Wobec stanowiska, że do wykonywanego przewozu nie miała zastosowania Umowa z 1992r., to tym samym przewoźnik nie mógł naruszyć jej przepisów, które skutkowałyby wymierzeniem kary. Przepis art. 92 ust. 1 pkt 6 obowiązywał do 21 grudnia 2005r. został zmieniony ustawą z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005r. nr 180, poz. 1497), która weszła w życie 21 grudnia 2005r. Przepisy o nakładaniu kar, nie mogą być stosowane rozszerzająco. Innymi słowy, kara może być wymierzona wyłącznie w sytuacji, gdy przepis prawa nakłada na dany podmiot obowiązek uzyskanie zezwolenia (w ściśle przewidzianych okolicznościach i przy spełnieniu stosownych warunków) i dopiero wówczas, gdy podmiot podejmuje działania bez wymaganego prawem zezwolenia, to organ wymierza karę, jeżeli tak przepis stanowi, a ustalony stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Nielegalnym, więc było wymierzenie kary na podstawie art. 92 ust.1 pkt 6 ustawy, bo w rozpoznawanej sprawie nie naruszono postanowień umowy z 1992r. z przyczyn wyżej podanych. Zaistniała sytuacja odpowiada dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkującej stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Sąd stwierdził, że ustalony przez organy stan faktyczny sprawy nie uprawniał do orzeczenia kary tak, jak to uczyniły organy. Instytucja rażącego naruszenia prawa została szeroko wyjaśniona w doktrynie jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a aktualnie także wojewódzkich sądów administracyjnych. Naruszenie prawa ma charakter rażący, w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części (J. Borkowski w: B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego – Duże Komentarze Becka wydanie 6 str. 730). Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W tym miejscu warto też odnieść się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego odnośnie odpowiedzialności za delikt administracyjny. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że podstawą do zastosowania odpowiednich sankcji i ujemnych konsekwencji prawnych po pierwsze może być po pierwsze zaistnienie prawem przewidzianych okoliczności faktycznych bez względu na winę lub brak winy przedsiębiorcy lub osób upoważnionych do jego reprezentowania (związane jest to z bezwzględnym obowiązkiem wykonywania prawem przewidzianych obowiązków), a po drugie negatywne zachowanie bez względu na przyczyny naruszenia prawa i okoliczności, które do tego doprowadziły, ponieważ kluczowe znaczenie ma sam fakt naruszenia prawa - obiektywny stan bezprawny (wyrok TK z 4.07.2002r. sygn, akt P 12/01 OTK-A 2002/4/50) Należy też zaznaczyć, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto z urzędu, zatem zakres przedmiotowy sprawy wyznaczony został podstawą prawną zaskarżonej decyzji. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję, nie będąc związany granicami skargi jest jednak związany granicami sprawy, a ocena prawna wyrażona w tym wyroku dotyczy jedynie sankcji nałożonej w trybie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Z uwagi na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Uwzględniając skargę Sąd odstąpił od stosowania art. 152 p.p.s.a. z uwagi na zastosowany w zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności i została ona wykonana. Sąd nie orzekł również o zwrocie kosztów postępowania, bo wniosku o ich zwrot nie zgłoszono do zamknięcia rozprawy stosownie do art. 210 p.p.s.a. Wniosek taki nie został zawarty w skardze jak i w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego adwokata Z. C., które wpłynęło do Sądu [...] marca 2007r.