II SA/Rz 249/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. D. i M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. D. i M. D. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. D. i J. D. pismem z dnia 4 listopada 2009 r. zwrócili się do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji o nazwie: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Budowa studni kopanej. Budowa przydomowej oczyszczalni ścieków wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie nieruchomości położonej w miejscowości S. nr ewidencyjny działki 100/6. W toku postępowania wszczętego z wyżej opisanego wniosku Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] odmówił uzgodnienia warunków realizacji inwestycji. Ponieważ teren objęty przedmiotową inwestycją stanowi miejsce występowania gatunków chronionych, usytuowanie przedsięwzięcia na tym terenie wraz z całą infrastrukturą będzie według tego Organu skutkować zwiększeniem penetracji terenu przez ludzi a to z kolei w znaczny sposób ograniczy naturalne dobowe przemieszczanie się zwierząt. Zezwolenie na realizację inwestycji spowodowałoby naruszenie art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.). Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...], Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy na wniosek M. i J. D. Decyzja ta została uchylona w wyniku wniesienia odwołania a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy [...]. Według Kolegium organ pierwszej instancji nie przeprowadził analizy zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie określonym w art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.; zwana dalej u.p.z.p.). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy [...] na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego dla M. D. i J. D. Organ umotywował to rozstrzygnięcie niespełnieniem warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Realizacja planowanego przedsięwzięcia stanowiłaby naruszenie normy zapisanej w art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Odwołanie od wyżej opisanej decyzji Wójta Gminy [...] złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. i J. D. Ich zdaniem, organ pierwszej instancji pominął to, że z treści aktualnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] granice objętej wnioskiem działki zostały przeznaczone pod budownictwo usługowo - mieszkaniowe. Studium przewiduje taką możliwość zagospodarowania terenu jaką odwołujący się planują. Studium jest aktem wiążącym dla organu ustalającego warunki zabudowy. Odwołujący się podnieśli dodatkowo argumenty podważające legalność postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], postanowiło utrzymać w mocy odmowną decyzję Wójta Gminy [...]. Podniesiono, że w obszarze inwestowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy a w rezultacie nie można ustalić wymagań dla nowej zabudowy w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu. W toku postępowania ustalono ponad wszelką wątpliwość, że działka objęta wnioskiem położona jest w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]". Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustalił w szczególności, że realizacja inwestycji spowoduje zabór fragmentu siedliska przyrodniczego, utrwali niekorzystny rozproszony system zabudowy, zabudowa spowoduje zwiększenie penetracji terenu przez ludzi, przedstawione w raporcie rozwiązania chroniące środowisko nie są adekwatne do generowanych zagrożeń. Ponadto budowa obiektu naruszyłaby art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Ze względu na art. 100 ustawy o dostępie do informacji o środowisku postanowienie wydane przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska wiąże organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym stanie rzeczy Wójt Gminy [...] zobowiązany był odmówić ustalenia warunków zabudowy. SKO nie znalazło też podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania dotyczących niezgodności decyzji ze studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy. M. D. i J. D. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli o uchylenie decyzji SKO i Wójta oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów posterowania. Przeprowadzona analiza była według stron nierzetelna gdyż stwierdzono w niej, że w granicach analizy do 120 m sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wyjaśniono, że w okresie poprzedzającym zakup działki nr 100/6 w 2009 r. w dokumentach nie było wzmianki o ewentualnych ograniczeniach z zakresu ochrony środowiska a tym bardziej informacji o położeniu tej działki w obszarze Natura 2000. Gdyby studium zawierało rzeczywiste i prawdziwe informacje to wówczas działka nie zostałby zakupiona. Skarżący byli przekonani, że zapisy studium wraz z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym eliminowały ograniczenia z zakresu ochrony środowiska. Organy obu instancji dokonały wybiorczej analizy stanu faktycznego sprawy. Nieprawidłowo Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska oparł swe rozstrzygnięcie na postanowieniach Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Skarżący w piśmie z dnia 16 kwietnia 2012 r. przesłali do WSA 20 postanowień Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wnosząc o przeprowadzenie dowodu z ich treści. W przekonaniu stron dokumenty te są dowodami na to, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska przy tych samych zamierzeniach inwestycyjnych różnie interpretuje te same przepisy. Poważne wątpliwości budzą pozytywne decyzje wydane dla działek w bliskim sąsiedztwie tj. działek nr 96/11 i 96/10 dla tego samego właściciela. SKO w odpowiedzi na skargę M. D. i J. D. wniosło o jej oddalenie. Według Kolegium zarzuty skargi są powtórzeniem zarzutów odwołania, do których SKO odniosło się w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje: W pierwszej kolejności wypada wyjaśnić stronom postępowania, że Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarówno SKO jak i organ pierwszej instancji oparły kontrolowane decyzje na rozstrzygnięciu zawartym w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (zwany dalej RDOŚ) z dnia [...] listopada 2010 r., [...]. Na mocy wskazanego aktu RDOŚ postanowił odmówić uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przez skarżących J. D. i M. D. przedsięwzięcia inwestycyjnego. Z tej przyczyny postanowienie RDOŚ jest aktem wydanym w granicach sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją SKO. Ponieważ odmowne postanowienie RDOŚ w sposób kluczowy wpłynęło na sposób zakończenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, obliguje to Sąd do zbadania czy wskazany akt spełnia kryterium legalności. W identyczny sposób ocenił tą kwestie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 20 marca 2012 r. o sygn. akt II SA/Rz 1111/11. Zauważono, że Sąd Administracyjny uprawniony jest dokonać kontroli postanowienia uzgodnieniowego wydanego przez RDOŚ na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.; zwana dalej u.d.i.ś.), przy okazji rozpatrywania skargi na decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, poprzedzoną w/w postanowieniem uzgodnieniowym. Na objęcie kontrolą sądu administracyjnego aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, pozwala art. 135 p.p.s.a. Sąd po przeanalizowaniu postanowienia RDOŚ stwierdza, że narusza ono przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. RDOŚ nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszył przepisy art. 7 i 77 k.p.a. Skutkiem niewywiązania się z obowiązków wynikających z przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające była przedwczesna subsumcja stanu faktycznego do przepisów prawa materialnego zawartych w art. 98 ust. 3 u.d.i.ś. Niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych spowodowało błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego. Należy przypomnieć, że wskazane postanowienie zostało wydane m.in. na podstawie art. 98 ust. 3, 7 i 8 u.d.i.ś. Według literalnej treści art. 98 ust. 3 tej ustawy, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, i jeżeli nie zachodzą przesłanki, o których mowa wart. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.), regionalny dyrektor ochrony środowiska odmawia uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Oznacza to, że odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia następuje tylko wówczas, gdy postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko wykaże, że projektowane zamierzenie inwestycyjne spowoduje znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 i dodatkowo nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 u.o.p. W niniejszej sprawie przesłanka odmowna z art. 34 u.o.p. nie mogła być brana pod uwagę ze względu na rodzaj planowanej przez skarżących inwestycji. Rozstrzygnięcie odmowne będzie wówczas uzasadnione gdy zebrany w postępowaniu materiał dowodowy nie będzie nasuwać wątpliwości czy planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na środowisko ponad granice przeciętnego oddziaływania inwestycji określonego rodzaju. Innymi słowy, gdy będzie można z przekonaniem stwierdzić, że inwestycja nie tylko negatywnie oddziaływać będzie na stan środowiska, ale że to negatywne oddziaływanie będzie mieć charakter istotny. Organ prawidłowo zastosuje normę zawartą w art. 98 ust. 3 u.d.i.ś. gdy wykaże, że pozytywny dla inwestycji raport zawiera błędy metodologiczne, a więc że płynące z niego ustalenia nie mogą być uznane za wiarygodne. Twierdzenia podważające ustalenia raportu będę wówczas przekonujące, gdy zostaną oparte na przeprowadzonym przez organ postępowaniu wyjaśniającym. Nie można zakwestionować ustaleń raportu nie przeprowadzając na tą okoliczność stosowanego dowodu. Powyższy wniosek potwierdza teza wyroku WSA w Lublinie z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 845/10. Stwierdzono w nim, że Raport oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oceniany jest przez organ wydający decyzję określającą uwarunkowania środowiskowe, a uczestnicy postępowania mają możliwość zgłoszenia zastrzeżeń dotyczących tego dowodu. Zastrzeżenia te jednak nie mogą być gołosłowne, lecz powinny być poparte np. ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu. Nie ulega wątpliwości, że postanowienie RDOŚ narusza przepisy o postępowaniu dowodowym albowiem nie wykazano, iż planowana inwestycja w sposób znaczący negatywnie będzie oddziaływać na obszar Natura 2000. W pierwszej kolejności, należy wskazać, że w przesłanych do Sądu aktach administracyjnych brakuje raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Obowiązek przedłożenia tego dokumentu został nałożony na inwestorów na mocy postanowienia RDOŚ. Zawarte w nim wnioski zostały przez RDOŚ zakwestionowany w treści postanowienia uzgodnieniowego. Ponieważ w przesłanych do Sądu aktach administracyjnych brakuje tego dokumentu, to nie można w pełni zweryfikować prawidłowości stanowiska organu ochrony środowiska jak również SKO i Wójta Gminy [...] w zakresie wymagań dotyczących ochrony obszaru Natura 2000. Należy dodać, że o istnieniu tego raportu nie wspomina w uzasadnieniu swej decyzji SKO oraz Wójt Gminy [...], co wyraźnie sugeruje że wymienione organy nie zapoznały się z jego treścią ograniczając zakres postępowania wyjaśniającego do tego co zostało stwierdzone w postanowieniu RDOŚ o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy. Opierając się wyłącznie na uzasadnieniu postanowienia RDOŚ, nie sposób z przekonaniem przyjąć, że planowana inwestycja znacząco negatywnie oddziaływać będzie na obszar Natura 2000. RDOŚ zakwestionował w szczególności okres przeprowadzenia inwentaryzacji przyrodniczej. Jego zdaniem okres od 1 czerwca do 15 lipca 2010 r., jest zbyt krótki, aby można było jednoznacznie określić stopień wykorzystania i znaczenie przedmiotowego terenu w szczególności przez ssaki. Organ w treści postanowienia z dnia [...] marca 2010 r. nakładającego obowiązek przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko na obszar Natura 2000 nie sprecyzował jednak, jaki okres czasu przeprowadzenia badań w terenie będzie jego zdaniem wystarczający dla sformowania oceny oddziaływania. Dlatego RDOŚ nie może skutecznie zarzucać zbyt krótkiego okresu przeprowadzonej obserwacji. Ogólnikowe zalecenia, co do treści raportu pozwalają w sposób zbyt uznaniowy oceniać prawidłowość dokonanych ustaleń środowiskowych, powodując jednocześnie, że każdy z wniosków autora raportu będzie kwestionowany ze względu na krótki bądź nazbyt długi okres prowadzonych obserwacji. RDOŚ w sposób zdecydowanie bardziej precyzyjny winien ustalić warunki jakie powinien spełniać raport o oddziaływaniu. Nieprzekonująco organ podważył także te ustalenia, które dotyczą inwentaryzacji ornitologicznej. Według treści postanowienia RDOŚ cztery kontrole prowadzone wyłącznie w okresie wiosennym nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić, iż przedmiotowy teren nie stanowi miejsca żerowiskowego orlików krzykliwych. Kwestionując ten sposób badania nie wykazano jednak, że projektowany do zainwestowania teren jest niewątpliwie wykorzystywany przez te ptaki. Ocena organu jest, więc oparta wyłącznie na przypuszczeniach a nie na konkretnych informacjach o aktywności gatunków chronionych na analizowanym obszarze. Dostrzeżone braki zarówno w zakresie dokumentacji sprawy jak i uzasadnienia postanowienia RDOS, nie pozwalają z przekonaniem zaakceptować legalności wydanych w sprawie aktów administracyjnych. Skutki naruszenia przez RDOŚ przepisów postępowania wyjaśniającego rzutują jednocześnie na legalność decyzji Wójta Gminy [...] oraz decyzji SKO. Przedwczesna odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wpłynęła istotnie na rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro była jedną z podstaw decyzji odmownej. Wypada uznać podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia zasady zobowiązującej organ prowadzący postępowanie administracyjne do pogłębiania zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej. Naruszenie tej zasady nastąpiło zdaniem skarżących w wyniku wyznaczenia obszaru analizy w sposób odbiegający od tego, jaki nastąpił w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej działki sąsiedniej o nr 99/5. Według treści załączonej do skargi kopii decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] a dotyczącej podobnej inwestycji, obszar analizowany wyznaczono w zasięgu 120 m. Słusznie skarżący wyprowadzają wniosek, że w obu tych sprawach organ wydał rozbieżne rozstrzygnięcia. Zarzut podnoszący nierówne traktowanie wnioskodawców występujących w podobnych okolicznościach może być skutecznie podnoszony albowiem projektowany przez nich budynek położony na działce 100/6 jest dostępny z tej samej drogi publicznej, co budynek położony na działce nr 99/5. Organ pierwszej instancji uzasadniając swe odmowne rozstrzygnięcie nieprawidłowo uznał, że obie te działki nie są dostępne z tej samej drogi publicznej, skoro przyjął, że działka inwestowana ma dostęp bezpośredni do drogi publicznej zaś działka o nr 99/5 pośredni poprzez drogi wewnętrzne. Według organu budowle położone na wskazanych działkach przez powyższy fakt nie są dostępne z tej samej drogi publicznej. Z załączonych do akt administracyjnych map wynika jednak, że obie wymienione działki są dostępne z tej samej drogi publicznej - drogi gminnej. Różnicy pomiędzy nimi nie czyni to, że działka o nr 99/5 jest dostępna z drogi gminnej poprzez drogi wewnętrzne. Art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. wymaga do wydania decyzji o warunkach zabudowy, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższy przepis wymaga tylko dostępu do tej samej drogi publicznej nie rozróżniając przy tym budowli dostępnych z tej samej drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne. Nie można więc przyjąć za właściwe tłumaczenie organu, że budynek na działce 99/5 nie może on zostać uwzględniony w kontekście warunków dobrego sąsiedztwa skoro nie jest dostępny z tej samej drogi publicznej, co budynek objęty wnioskiem. Ponieważ argument o różnicach w dostępie do drogi publicznej budynków na działkach 99/5 i 100/6 nie jest zasadny, to organy winny rozważyć spełnienie pozostałych warunków dobrego sąsiedztwa, które określono w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie można natomiast uznać zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przez organ przepisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Treść studium nie jest bowiem aktem prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie wydaje się akty indywidualne w postaci decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu. Studium jest aktem wiążącym wyłącznie organy sporządzające projekt m.p.z.p. Reasumując, orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy postępowania w postaci art. 7 i art. 77 K.p.a., czego następstwem była błędna subsumcja przepisów prawa materialnego w postaci art. 98 ust. 3 u.d.i.ś. Ponownie rozstrzygając wniosek inwestorów należy dołączyć do akt sprawy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w oparciu o raport rozważyć podstawy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Organ ochrony środowiska nie może przy tym pominąć, że podważanie ustaleń wynikających z treści raportu będzie wówczas przekonujące, gdy nastąpi po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, którego reguły wyznaczają przepisy K.p.a. W niniejszej sprawie takie postępowanie nie zostało przeprowadzone, co nie pozwala stwierdzić znacząco negatywnego wpływu projektowanego przedsięwzięcia na środowisko stosowanie do treści art. 98 ust. 3 u.d.i.ś. W tych okolicznościach odmowa ustalenia warunków zabudowy narusza także art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p, gdyż nie wykazano, że projektowane przedsięwzięcie nie narusza przepisów odrębnych od u.p.z.p.. Błędna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. co do dostępności budynków z tej samej drogi publicznej powoduje konieczność ponownego rozważania spełnienia warunków dobrego sąsiedztwa przez projektowane zamierzenie inwestycyjne. Naruszenie tej regulacji miało zdaniem Sądu wpływ na wynik sprawy, skoro odmowa ustalenia warunków zabudowy została uzasadniona niespełnieniem przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z wyżej wyłożonych względów orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.