II SA/Rz 249/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] grudnia 2017 r.nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania -skargę oddala- Przedmiotem skargi A. D. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] (dalej w skrócie: "Dyrektor OSW") z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [...] (dalej w skrócie "Dyrektor ZK") z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w kwocie 19.461,62 zł. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...] Dyrektor ZK przydzielił skarżącej od dnia 1 lutego 2000 r. lokal mieszkalny w miejscowości Ł. Umową sprzedaży z dnia [...] listopada 2005 r. Rep. A nr [...] skarżąca nabyła prawo własności przedmiotowego lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Następnie umową sprzedaży z dnia [...] września 2011 r. Rep. A nr [...] skarżąca sprzedała powyższy lokal stanowiący odrębną nieruchomość B. i M. S. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Dyrektor ZK przyznał skarżącej równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania począwszy od dnia 16 września 2011 r. w wysokości 8,18 zł dziennie, który miał być waloryzowany zgodnie z art. 179 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2010 r., Nr 79, poz. 523 ze zm. – dalej w skrócie: "u.s.w."). Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Dyrektor ZK orzekł o utracie przez skarżącą z dniem 16 września 2011 r. uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, przyznanego na podstawie decyzji Dyrektora ZK z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Dyrektor ZK orzekł o zwrocie przez skarżącą nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od dnia 16 września 2011 r. do dnia 30 września 2017 r. w kwocie 19.461,62 zł. Jako podstawę prawną Dyrektor ZK podał art. 178 ust. 1, art. 179, art. 180, art. 181, art. 192 pkt 4, art. 217 u.s.w., § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz. U. z 2010 r., Nr 137, poz. 920) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej w skrócie: "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji Dyrektor ZK wyjaśnił, że prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego powstaje wówczas, gdy nie zostało zrealizowane określone w art. 171 u.s.w. prawo funkcjonariusza w służbie stałej do lokalu mieszkalnego i jednocześnie nie występują negatywne przesłanki wynikające z art. 178 ust. 1 u.s.w. Oznacza to, że w chwili przyznania skarżącej uprawnień do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak mieszkania, nie spełniała ona przesłanek do jego otrzymywania. Wobec powyższego utrata takiego równoważnika powinna nastąpić w dacie jego nabycia. Dyrektor ZK wskazał, że wypłacony równoważnik pieniężny od dnia 16 września 2011 r. do dnia 30 września 2017 r. ma charakter świadczenia nienależnie pobranego i jako taki podlega zwrotowi do kasy jednostki organizacyjnej Służby Więziennej, w której funkcjonariusz pobierał równoważnik pieniężny, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego stała się ostateczna, zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, Dyrektor OSW decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor OSW wyjaśnił, że analiza zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, iż potrzeby mieszkaniowe skarżącej zostały zaspokojone poprzez dokonanie z dniem 1 lutego 2000 r. przydziału służbowego lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości Ł. Następnie skarżąca nabyła prawo własności do ww. lokalu mieszkalnego. W ocenie Dyrektora OSW bezsprzeczny pozostaje fakt, że wobec zaistnienia negatywnej przesłanki do przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego określonej w art. 178 ust. 1 pkt 2 u.s.w. brak jest podstaw stwierdzenia, że skarżąca zarówno w chwili złożenia wniosku jak i w chwili obecnej nabyła prawo do przyznania przedmiotowego świadczenia. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia, jak również poprzedzającą ją decyzję Dyrektora ZK. Wniosła również o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 178 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.s.w. przez ich błędną wykładnie i przyjęcie, iż wcześniejsze skorzystanie z prawa do przydziału lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby uniemożliwia, w sytuacji późniejszego zbycia ww. lokalu, staranie się pobieranie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - w tym zakresie nieuprawnione jest utożsamianie przyznania lokalu mieszkalnego, dokonywanego w myśl art. 172 u.s.w. (co stanowi podstawową formę pomocy udzielanej funkcjonariuszowi) z pomocą finansową, o której mowa w art. 184 ust. 1 u.s.w., która jest przyznawana funkcjonariuszowi dopiero wówczas, gdy lokal mieszkalny nie został mu przyznany na podstawie powyższego przepisu, - art. 226 u.s.w. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten przewiduje, iż roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, a więc niewątpliwie przepis ten winien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, 2) istotne naruszenie przepisów postępowania, a to: a) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie poddanie merytorycznej ocenie zarzutów, które zostały przez skarżącą sformułowane w odwołaniu z dnia 9 listopada 2017r., co stanowi nie tylko zasadniczy obowiązek procesowy organu odwoławczego przejawiający się w podstawowych zasadach rządzących postępowaniem administracyjnym, ale również stanowi warunek konieczny do prawidłowego skonstruowaniu uzasadnienia decyzji, a przede wszystkim wskazania, jakie twierdzenia organ odwoławczy uznał za udowodnione i dlaczego, a jakim wiarygodności odmówił oraz w oparciu o jaką podstawę prawną (z dokładnym przytoczeniem przepisów prawa oraz ich wykładnią) została wydana dana decyzja - w tym zakresie organ odwoławczy nie odniósł się w żadnym stopniu do: - zarzutu naruszenia art. 180 w zw. z art. 181 u.s.w., które powinny stanowić podstawę prawną zaskarżonej decyzji, a których organ odwoławczy zupełnie nie wziął pod uwagę, - art. 226 u.s.w., który przewiduje 3 - letni okres przedawnienia tego typu należności pieniężnych, który niewątpliwie powinien mieć zastosowanie w przypadku uznania za zasadne działań Dyrektora ZK, - naruszenia przepisów procesowych, których zdaniem skarżącej dopuścił się Dyrektor ZK, a to art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a., co do których naruszenia, szczegółowe uzasadnienie znalazło się w uzasadnieniu odwołania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przepis art. 178 ust. 1 u.s.w. w sposób taksatywny wymienia przesłanki, z powodu których funkcjonariuszowi służby więziennej nie może zostać przyznany równoważnik pieniężny. Co więcej, jest to przepis szczególny, a więc nieuprawniona jest jego rozszerzająca wykładnia i rozciągnięcie jego stosowania na art. 171 u.s.w., a co za tym idzie przyjęcie, iż wcześniejsze przyznanie lokalu mieszkalnego zupełnie dyskwalifikuje funkcjonariusza od przyznania mu pomocy w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Taka interpretacja jest również sprzeczna z celowością wykładnią rozdziału 18 u.s.w. Skarżąca wskazała przy tym na treść art. 187 ust. 4 u.s.w., z którego wynika wprost, iż w razie zbycia lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza służby więziennej (tak jak to ma miejsce w zaistniałym stanie faktycznym), niedopuszczalne jest przyznanie mu po raz kolejny lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącej z powyższego wynika, iż niewątpliwe gdyby celem ustawodawcy było zupełne pozbawienie funkcjonariusza służby więziennej możliwości ubiegania się o równoważnik pieniężny w przypadku zbycia przez niego wcześniej przydzielonego lokalu mieszkalnego, to taka regulacja znalazłaby swoje odzwierciedlenie w treści art. 178 u.s.w. Również nie sposób sobie wyobrazić sytuację, w której funkcjonariusz służby więziennej, który zbył z przyczyn niezależnych od siebie, przydzielony mu wcześniej lokal mieszkalny, nie mógł następnie ubiegać się od Zakładu Karnego o przyznanie mu jakiejkolwiek formy zapomogi. Skarżąca wyjaśniła, że zbyła przydzielony jej lokal ze względu na konieczność podjęcia pieczy nad gospodarstwem domowym jej rodziców, którzy sami ze względu na swój wiek, nie byli już w stanie odpowiednio o nie zadbać. Jej zdaniem, bezrefleksyjne przyjęcie przez organy obydwu instancji, iż sam fakt zbycia w powyższej sytuacji lokalu mieszkalnego, uniemożliwia ubieganie się o równoważnik pieniężny, bez dokonywania w tym zakresie żadnych dodatkowych ustaleń faktycznych, mających na celu dokładne określenie motywacji oraz powodów, którymi kierowała się skarżąca dokonując takich działań, jest niedopuszczalne i w żadnym stopniu nie zasługuje na uwzględnienie. Następnie skarżąca podniosła, że Dyrektor OSW dopuścił się skrajnie rażących zaniedbań w zakresie podstawowych zasad, które obowiązują w postępowaniu administracyjnym, w szczególności nie rozpatrzył niniejszej sprawy przez pryzmat obowiązku zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, ograniczając się jedynie do rozważań na temat tego, czy skarżąca miała, czy też nie uprawnienia do pobierania ww. świadczenia. Wskazała również, że zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny w momencie przyznania skarżącej uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego oraz w momencie uchylenia tego uprawnienia, jest tożsamy. Pomiędzy 16 września 2011 r. a 30 września 2017 r. nie miało miejsca żadne zdarzenie, które uzasadniałoby nakładanie na skarżącą obowiązku zwrotu ww. świadczenia jako pobranego w sposób nieuprawniony. Skarżąca podniosła również, że gdyby nawet podzielić obecne stanowisko organów obydwu instancji i przyjąć, iż składając w 2011 r. wniosek o przyznanie jej ww. świadczenia, nie była uprawniona do jego pobierania, to odpowiedzialność za ten fakt ponosi tylko i wyłącznie organ lub osoba, która pierwotną decyzję wydała. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor OSW podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę m. in. powołał się na wyrok Sądu Rejonowego w [....] z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt [...] oddalający powództwo skarżącej przeciwko Skarbowi Państwa Zakładowi Karnemu w [...] o stwierdzenie prawa do pobierania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i zastosowały względem niego adekwatne treściowo przepisy, rekonstruując na ich podstawie normy prawne, w oparciu o które wydano zgodne z prawem rozstrzygnięcie. Art. 181 u.s.w. stanowi, że w przypadku pobrania nienależnego równoważnika pieniężnego, z tytułu braku mieszkania, wydaje się decyzję o jego zwrocie. W treści powołanego przepisu nie rozstrzyga się wprost, kiedy, albo inaczej: na podstawie jakich okoliczności ustala się, że równoważnik został pobrany nienależnie. Założyć trzeba, w myśl dyrektyw logiki formalnej, że równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania zostaje pobrany nienależnie, gdy wypłacono go pomimo niewystąpienia przesłanek do jego przyznania. Wypłata równoważnika uzależniona jest od spełnienia przez funkcjonariusza dwóch przesłanek: 1) on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu; 2) funkcjonariuszowi lub jego małżonkowi nie przyznano pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1 u.s.w. Nieprzyznanie pomocy finansowej z art. 184 ust. 1 u.s.w. należy rozumieć w ten sposób, że funkcjonariusz spełnia wprawdzie warunki do jej uzyskania, jednakże nie została ona przyznana, gdyż się o nią nie ubiegał. We wszystkich przewidzianych przepisami u.s.w. formach pomocy w związku z brakiem mieszkania chodzi o to, by wspomóc funkcjonariusza w trudnościach z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych. Jeżeli takich potrzeb nie ma, pomoc jest wyłączona. Jednocześnie ustawodawca skonstruował pewne mechanizmy normatywne, których zadaniem jest niedopuszczenie do równoczesnego korzystania przez funkcjonariusza z więcej niż jednej formy pomocy. W tym kontekście systemowym należy wykładać art. 178 ust. 1 pkt 2 u.s.w. w zw. z art. 184 u.s.w. Zgodnie z treścią ostatniego z powołanych przepisów pomoc finansową na zakup mieszkania może uzyskać funkcjonariusz, który spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał. Brak spełnienia tego warunku, wyklucza przyznanie pomocy w oparciu o art. 184 u.s.w. Niespełnienie warunków do przyznania pomocy na mocy art. 184 u.s.w. stanowi z kolei przesłankę negatywną przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z art. 178 ust. 1 pkt 2 u.s.w. Funkcjonariusz, który nie spełnia wymogów do przyznania pomocy z art. 184 u.s.w. nie jest bowiem funkcjonariuszem, któremu - w rozumieniu art. 178 ust. 1 pkt 2 u.s.w. - pomocy takiej nie przyznano, lecz funkcjonariuszem, który do takiej pomocy nie jest uprawniony. W treści art. 178 ust. 1 pkt 2 u.s.w. ustawodawca kładzie nacisk na wyłączenie nakładania się na siebie różnych form pomocy, ale zawsze wobec funkcjonariusza, który może z tej pomocy skorzystać. Treść powołanego przepisu należy więc odnosić wyłącznie do tych funkcjonariuszy, którzy mają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i z tego tytułu mogą ubiegać się o równoważnik za brak mieszkania, albowiem nie skorzystali z innej formy pomocy – pomocy finansowej z art. 184 u.s.w. Funkcjonariusz, który posiada lokal mieszkalny z przydziału, lub który nie kwalifikuje się do jego przyznania, nie może korzystać z pomocy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, ani w formie pomocy finansowej, ani w formie równoważnika. Do grupy podmiotowych wyłączeń z możliwości przyznania równoważnika, należy również zakwalifikować funkcjonariuszy, którzy zbyli lokal mieszkalny, jaki posiadali w miejscu pełnienia służby, lub w miejscowości pobliskiej; wyłączenie takie przewiduje expressis verbis art. 187 pkt 4 u.s.w. Uzasadnienie wprowadzenia przedmiotowego obostrzenia jest zupełnie zrozumiałe: jeżeli funkcjonariusz zbywa lokal mieszkalny, to oznacza iż uznał, że nie jest mu on niezbędny do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, gdyż te są zrealizowane. Sprzedając w dniu [...] września 2011 roku lokal mieszkalny - przydzielony wcześniej decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...] i wykupiony w dniu [...] listopada 2005 roku - skarżąca zamanifestowała, iż ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a przedmiotowy lokal nie jest jej niezbędny. Sąd nie podziela zarzutu skargi, że organy miały obowiązek zbadać, z jakich powodów skarżąca zbyła lokal. Zawzmiankować można jedynie tyle, że powoływane przez skarżącą okoliczności wcale nie świadczą o tym, że do zbycia mieszkania została przymuszona sytuacją życiową. Sam fakt sprawowania opieki nad rodzicami nie przekłada się bezpośrednio na konieczność zbycia mieszkania. Skarżąca może sprawować opiekę nad rodzicami, może u nich czasowo lub na stałe mieszkać, co jednak nie dowodzi tego, że była zobowiązana zbyć stanowiące jej własność mieszkanie. W tej kwestii na przywołanie zasługuje fakt, iż załączonego do odpowiedzi na skargę odpisu wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia 28 grudnia 2017 roku, sygn. [...], którym oddalono powództwo skarżącej przeciwko Skarbowi Państwa – Zakładowi Karnemu w [...] o stwierdzenie prawa do pobierania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania wynika, iż zamieszkując u rodziców skarżąca miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, albowiem powierzchnia pokoi zajmowanych przez nią w domu jednorodzinnym spełniała normy określone w art. 173 u.s.w. – skarżąca zajmowała pokoje na podstawie umowy użyczenia; według oświadczenia organu przedmiotowy wyrok jest prawomocny. Przechodząc dalej, Sąd stwierdza, że w oparciu o art. 184 ust. 1 u.s.w. skarżąca nie mogła ubiegać się o pomoc finansową na zakup lokalu, gdyż na podstawie 187 pkt 4 u.s.w. nie jest uprawniona do lokalu mieszkalnego. W konsekwencji, skarżąca od dnia sprzedaży lokalu, nie spełniała wymogu do uzyskania równoważnika z tytułu braku mieszkania, określonego w art. 178 ust. 1 pkt 2 u.s.w., gdyż nie można przyjąć, iż - w rozumieniu tego przepisu - nie przyznano jej pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1 u.s.w. Uwzględniając podany sposób rozumienia art. 178 u.s.w. Sąd nie stwierdza, aby organy dokonały jego błędnej wykładni. I choć w pewnych kwestiach wyłożony przepis organy rozumiały inaczej niż Sąd – organy skłaniały się do twierdzenia, że skarżąca w następstwie przyznania lokalu mieszkalnego skorzystała z pomocy finansowej z art. 184 ust. 1 u.s.w. – to nie miało to znaczenia w kontekście ustalenia, że skarżąca nie spełniała przesłanki określonej w art. 178 ust. 1 pkt 2 u.s.w. Sąd również nie podziela zarzutu naruszenia art. 226 ust. 1 u.s.w., zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Roszczenie o należność z tytułu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak mieszkania aktywuje się dopiero po wydaniu decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, a zatem – w analizowanym przypadku – w dniu [...] grudnia 2017 roku (dzień wydania decyzji organu II instancji). Nie można wobec tego zasadnie twierdzić, iż przewidziany w treści art. 226 ust. 1 u.s.w. termin przedawnienia będzie miał zastosowanie. Podsumowując, wobec zbycia lokalu mieszkalnego w dniu [...] września 2011 roku, skarżącej nie przysługiwał równoważnik z tytułu braku mieszkania przez cały okres jego pobierania – od 16 września 2011 roku do dnia 30 września 2017 roku, stąd też, jako zgodne z prawem należy ocenić rozstrzygnięcie zobowiązujące do jego zwrotu. Kwestia zawinienia organów nie ma w tej kwestii znaczenia, albowiem zaskarżona decyzja nie jest decyzją rozstrzygającą o odpowiedzialności tak samej skarżącej, jak i organów, lecz o tym, że równoważnik skarżącej obiektywnie nie przysługiwał, wobec czego zachodzi konieczność jego zwrotu. Sąd nie stwierdził żadnych innych naruszeń prawa i wobec powyższego, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.