II SA/Rz 249/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 21 grudnia 2023 r. nr GK-I.7210.1.5.2023 w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych – skargę oddala – Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie (dalej: "PWINGiK", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 21 grudnia 2023 r. nr GK-I.7210.1.5.2023, w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: AR 24 sierpnia 2024 r (dalej: "Skarżący") zgłosił Prezydentowi Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") wykonanie pracy geodezyjnej – geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych. W tym samym dniu Skarżący przekazał również zgłoszenie uzupełniające. Jako powód zgłoszenia uzupełniającego podał: "zgłoszenie prac dodatkowych dotyczących wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych lub ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych".  Skarżący 2 października 2023 r. przekazał Prezydentowi zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z dokumentacją geodezyjną objętą zgłoszeniem o identyfikatorze [...]. Wykonawca zaznaczył, że prace wykonano w całości i przekazał wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych w postaci zbiorów danych należących do zakresu baz danych EGiB, GESUT i BDOT500 skompletowane w postaci operatu technicznego. Z akt sprawy wynika, że 9 października 2023 r. organ I instancji przeprowadził weryfikację dokumentacji, zgodnie z art. 12b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.) – dalej: "p.g.k.". Z czynności sporządzono negatywny "Protokół weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego" nr [...]. Przekazaną dokumentację oceniono negatywnie pod względem kompletności wyników (pkt 5 protokołu) oraz pod względem zgodności z p.g.k., w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów oraz opracowania wyników tych pomiarów (pkt 6 protokołu). Natomiast pozytywnie oceniono wynik weryfikacji w zakresie spójności przekazywanych zbiorów danych z bazami danych (pkt 7 protokołu). Operat elektroniczny wraz z negatywnym protokołem weryfikacji Skarżący pobrał 9 października 2023 r. i w tym samym dniu ponownie zawiadomił o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z dokumentacją geodezyjną objętą zgłoszeniem o identyfikatorze [...]. W dniu 13 października 2023 r. Prezydent Miasta [...] ponownie negatywnie ocenił przekazaną dokumentację pod względem kompletności przedstawionych wyników (pkt 5 protokołu). Negatywnie oceniono również przekazane zbiory w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów oraz opracowania wyników tych pomiarów (pkt 6 protokołu). Operat elektroniczny wraz z negatywnym protokołem weryfikacji z 13 października 2023 r. Skarżący pobrał 16 października 2023 r. i 19 października 2023r. ponownie zawiadomił Prezydenta o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z dokumentacją geodezyjną objętą zgłoszeniem o identyfikatorze [...] oraz swoje stanowisko 19 października 2023 r. w którym odniósł się do uwag zawartych w protokole weryfikacji nr [...] z 13 października 2023 r. Decyzją z [...] listopada 2023 r. nr [...] Prezydent orzekł o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dalej: "pzgik" wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej sporządzonej przez Skarżącego jako wykonawcę prac geodezyjnych, o identyfikatorze [...]. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 12b ust. 8 P.g.k. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, decyzją z 21 grudnia 2023 r. nr GK-I.7210.1.5.2023 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, że istotą sporu jest zasadność odmowy przyjęcia do zasobu operatu sporządzonego w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej nr [...] zawierającego dwa cele prac tj. "inwentaryzację powykonawczą obiektów budowlanych" oraz "wznowienie znaków granicznych, wyznaczenie punktów granicznych lub ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych" a nie jak podaje Skarżący z powodu "nieprawidłowości w zakresie wznowienia znaków granicznych oraz wyznaczenia punktów granicznych". Powyższe prace geodezyjne są odrębne i żaden przepis obowiązującego prawa nie wskazuje na konieczność wykonania ich łącznie. PWINGiK zauważył, że zgodnie art. 2 pkt 7 p.g.k. przez inwentaryzację powykonawczą obiektów budowlanych rozumie się wykonywanie pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych mających na celu zebranie aktualnych danych o przestrzennym rozmieszczeniu elementów zagospodarowania terenu objętego zamierzeniem budowlanym i sporządzenie dokumentacji geodezyjnej zawierającej wyniki tych pomiarów, w tym mapę opatrzoną, z uwzględnieniem art. 12c ust. 1 pkt 1, klauzulą urzędową, o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3, stanowiącą potwierdzenie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub dokumentów, o których mowa w art. 12a ust. 1, w oparciu o które mapa ta została sporządzona, albo oświadczenie wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji. Ponadto zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) – dalej: "u.p.b.", do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć dokumentację geodezyjną, zawierającą wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, w tym mapę, o której mowa w art. 2 pkt 7b p.g.k., oraz informację o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub odstępstwach od tego projektu sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii. Natomiast projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządza się na aktualnej mapie do celów projektowych która w swojej treści zawiera określenie granic działki i terenu (art. 34 ust.3 pkt 1 lit. a) u.p.b.). Za słuszną PWINGiK uznał również argumentację organu I instancji, że cel pracy wskazany w zgłoszeniu uzupełniającym z 24 sierpnia 202 r. tj. wznowienie znaków granicznych, wyznaczenie punktów granicznych lub ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych nie jest niezbędny do osiągnięcia celu pracy wskazanego w zgłoszeniu pierwotnym tj. inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych. Wobec powyższego, decyzję organu I instancji uznać należało za odpowiadającą prawu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AR wniósł o poddanie kontroli zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że PWINGiK w swoim rozstrzygnięciu powołał się na mapę do celów projektowych, która nie stanowi akt sprawy i nie jest wiadome, czy ten dokument znajduje się w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym. Ponadto w ocenie Skarżącego organ odwoławczy dokonał błędnej interpretacji art. 57 ust. 1 pkt 5 u.p.b., sprowadzającej się do nieuprawnionego przyjęcia, że wykonawca prac geodezyjnych może wykonać dokumentację geodezyjną niespełniającą aktualnych standardów dotyczących zbioru danych bazy danych ewidencji gruntów i budynków, wynikających z § 6 pkt 1 oraz § 16 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1670) w zw. z pkt 5 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz U. z 2024 r. poz. 219). Zdaniem Skarżącego, w opisywanej sprawie organy zarzucając nieprawidłowości w zakresie wznowienia znaków granicznych i wyznaczenia punktów granicznych dokonały nieuprawnionej ingerencji w ocenę dokumentacji geodezyjnej, która na mocy § 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, należy do wyłącznej kompetencji wykonawcy prac. To wykonawca prac geodezyjnych decyduje o tym, czy dane prace są niezbędne do realizacji celu zgłoszonej pracy, a nie organ administracji. W konsekwencji art. 12 ust. 2c pkt 4 p.g.k. przewiduje możliwość uzupełnienia zgłoszenia pracy o wznowienie znaków granicznych, wyznaczenie punktów granicznych lub ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych. Skarżący podniósł, że zakres wykonanych przez niego prac geodezyjnych objętych zgłoszeniem był niezbędny do prawidłowego zrealizowania zlecenia, wobec czego brak jest podstaw do uznania za legalne stanowiska organów obydwu instancji. W odpowiedzi na skargę PWINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024r. poz. 935) - dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Kierując się wyżej przedstawionymi granicami kontroli legalności, Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest odmowa przyjęcie pzgik zbiorów danych i materiałów sporządzonych przez wykonawcę zawierających wyniki pracy geodezyjnej zaewidencjonowanej w GODGIK w [...] nr [...] tj. wykonania geodezyjnej inwentaryzacji obiektów budowlanych w obrębie działek nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...] oraz wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych lub ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Podstawą odmowy wprowadzenia dokumentacji geodezyjnej do pzgik przez organy w ramach jednego zgłoszenia pracy geodezyjnej sporządzenia dokumentacji dla dwóch celów wyżej opisanych. Przepis art. 12b p.g.k. reguluje tryb postępowania w sprawie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych praz geodezyjnych. Ustawodawca nakłada na wykonawcę prac geodezyjnych obowiązek zgłoszenia ich wyników właściwym organom Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Celem przekazania wyników zgłoszonych uprzednio prac jest ich weryfikacja pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii oraz spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego z prowadzonymi przez ten organ bazami danych. Wynik weryfikacji (pozytywne albo negatywny) uwzględniony zostaje w protokole, o czym się informuje wykonawcę. Pozytywny wynik weryfikacji daje podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w drodze czynności materialno - technicznej. Negatywny wynik weryfikacji nakłada na organ obowiązek zwrotu wykonawcy prac geodezyjnych, przekazanych przez geodetę wyników zgłoszonych prac oraz doręczenia mu protokołu weryfikacji zawierającego opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Wykonawca ma prawo do ustosunkowania się do treści protokołu w terminie 14 dni lub przekazania w terminie trzech miesięcy poprawionych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Jeżeli wykonawca negatywnie ustosunkuje się do protokołu weryfikacji, a organ nie uwzględni stanowiska wykonawcy, wówczas wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Podstawę prawną takiej decyzji stanowi art. 12b ust. 8 p.g.k. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zostały spełnione warunki formalne do wydania zaskarżonej decyzji. Wykonawca prac geodezyjnych otrzymał protokoły weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do pzgik z 2 października 2023r. oraz 9 października 2023r. W każdym z tych protokołów wskazano na naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 2 p.g.k. W tabeli zawarto informację o zakresie nieprawidłowości. Organ podał, że zgodnie z definicją geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej (art. 2 pkt 7b u.g.k.) to wykonanie pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych mających na celu zebranie aktualnych danych o przestrzennym rozmieszczeniu elementów zagospodarowania terenu objętego zamierzeniem budowlanym i sporządzenie dokumentacji geodezyjnej zawierającej wyniki tych pomiarów, w tym mapę opatrzoną, z uwzględnieniem art. 12c ust. 1 pkt 1, klauzulą urzędową, o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3, stanowiącą potwierdzenie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub dokumentów, o których mowa w art. 12a ust. 1, w oparciu o które mapa ta została sporządzona, albo oświadczenie wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji. Z przytoczonej definicji wynika, że geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza nakierowana jest na zebranie aktualnych danych o zagospodarowaniu terenu. Z uwagi na powyższe, jeżeli na obszarze opracowania z projektu zagospodarowania terenu wybudowany został inny obiekt, nieobjęty pozwoleniem na budowę, geodeta powinien nanieść go na geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. W innym przypadku sporządzona mapa nie będzie przedstawiała aktualnych danych o zagospodarowaniu terenu. Stosownie do art. 2 ust. 1 lit a tiret 2 p.g.k. przez pracę geodezyjną rozumienie się opracowanie dokumentacji geodezyjnej dotyczącej nieruchomości na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych oraz czynności cywilnoprawnych. W tym przypadku dokumentacja jest sporządzona dla celów budowlanych, gdyż z art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024r., poz.725, dalej - p.b.) wynika, że geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza jest załącznikiem koniecznym do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Wskazać, też należy, że w myśl art. 57 ust. 1 pkt 5 p.b., oświadczenie o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki jest sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii, a zatem przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną. Oświadczenie to należy uznać za integralną część dokumentacji, mającej charakter dokumentu urzędowego (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28.01.2022 r., II SA/Kr 1138/21). Organy obydwu instancji przyjęły, że dla sporządzenia powykonawczej inwentaryzacji obiektów budowlanych w rozpoznawanej sprawie nie było uzależnione od wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych lub ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Skład orzekający, pogląd ten uważa za prawidłowy i zgodny z przepisami prawa w stanie faktycznym sprawy przyjętym do orzekania. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 3 p.g.k. określa, że wykonawca prac geodezyjnych zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem właściwemu miejscowo staroście. Katalog prac, jakie zgłasza się do starosty jest katalogiem zamkniętym. Prace geodezyjne zgłaszane staroście obejmują między innymi: wznowienie znaków granicznych, wyznaczenie punktów granicznych lub ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych (lit. b); geodezyjną inwentaryzację powykonawcza obiektów budowlanych (lit. c). Stosownie do art. 12b p.g.k. Zgłoszenie prac obejmuje prace: 1) wykonywane na obszarze jednego powiatu; 2) służące realizacji jednego celu, z uwzględnieniem ust. 2c pkt 4. Powyższy przepis jasno określa, że wykonawca pracy geodezyjnej w jednym zgłoszeniu pracy geodezyjnej może zadeklarować jeden cel. Wyjątki od tej zasady ustawodawca wymienił w art. 12c p.g.k. Zgodnie z art. 12c pkt 4 p.g.k. zgłoszenie wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych lub ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, o ile prace te są niezbędne do realizacji celu zgłoszonych prac geodezyjnych. W zaskarżonej decyzji podano, że inwentaryzacja powykonawcza jest to stwierdzenie w przedmiocie zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego i sposobu zagospodarowania działki po realizacji inwestycji zgodzie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki lub terenu sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych, która w swej treści zawiera określenie działek terenu (art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. a p.b.). Finalnie zgodzić należy, się z orzekającymi organami, że cel pracy wskazany w zgłoszeniu uzupełniającym z 24 sierpnia 2023 r. polegający na wznowieniu znaków granicznych, wyznaczeniu punktów granicznych lub ustalenie przebiegu granic ewidencyjnych nie był niezbędny dla osiągniecia celu pracy wskazanego w pierwotnym zgłoszeniu również z 24 sierpnia 2023r. Podstawą odmowy przyjęcia operatu technicznego do pzgik jest niezgodność celu wykazanego w zgłoszeniu uzupełniającym, czyli nieuzasadnione skorzystanie z instytucji wyjątku określonego w art. 12c p.g.k., co skutkowało nieuprawnionym rozszerzeniem przedmiotowym zgłoszenia uzupełniającego. W tym stanie sprawy nie mogły okazać się zasadne zarzuty skargi, stanowiące powtórzenie argumentacji Skarżącego prezentowanej w postępowaniu administracyjnym. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.