II SA/Rz 25/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie SO del. Anna Bembenek/spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. K. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [..] kwietnia 2008 r. P.K. wystąpił do Wójta Gminy Ś. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budynek gospodarczy - zmiana sposobu użytkowania na handlowo-magazynowy (handel - biuro obsługi klienta składu węgla, magazyn – magazyn dla maszyn i narzędzi składu". Wniosek dotyczył działki ewidencyjnej nr [..]/2 położonej w T., na której obecnie prowadzi on działalność gospodarczą związaną ze składowaniem i handlem opałem stałym (węglem). Decyzją z dnia [..] listopada 2008 r., nr [...], Wójt Gminy Ś. po raz pierwszy odmówił P.K. ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [..] stycznia 2009 r., nr [...], uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania decyzją z dnia [..] października 2009 r., nr [...], Wójt Gminy Ś. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [..] lutego 2010 r., nr [...], uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W obecnie prowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [..] sierpnia 2010 r., nr [...], Wójt Gminy Ś. odmówił P.K. ustalenia warunków zabudowy. Decyzję tę wydano na podstawie art. 59, ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, z późn.zm.) w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2) i art.60 ust.1 tej ustawy oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000, nr 98, poz. 1071, z późn.zm.). Decyzją z dnia [..] listopada 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. po rozpatrzeniu odwołania P.K. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia [..] sierpnia 2010 r. Decyzję tę wydano na podstawie art. 138 §1 pkt 1) k.p.a. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2) oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu organ stwierdził, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt zastosował się do poprzednich wskazań Kolegium. SKO w R. powołało się na treść przepisów art. 4 ust. 2 pkt 2) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Wyjaśniło, że w celu ustalenia spełnienia warunków wymaganych dla decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ administracji publicznej dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Podkreśliło, że jednym z celów decyzji o warunkach zabudowy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1) ustawy. Należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględni w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Ustawa gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego przez udział w postępowaniu osoby wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, do której zadań należy sporządzenie projektu decyzji, a także dokonanie analizy urbanistycznej dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie Kolegium Wójt przeprowadził stosowną analizę, a jej wyniki zawarł w decyzji. Zawarte w analizie w pkt. 3.1 ocena kontynuacji funkcji oraz w pkt 8 - wymagania dotyczące zagospodarowania terenu i nowej zabudowy, wykazują jednoznacznie, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na handlowo-magazynowy nie jest zgodna, a wręcz koliduje z funkcją otoczenia, jaką jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i budownictwo zagrodowe. Wynika to z tego, że od zachodu działka graniczy z zabudową mieszkaniową z budynkami gospodarczymi, od wschodu zaś z kompleksem areału rolnego stanowiącego łąki trwałe i grunty rolne rozciągające się do obszaru ścisłej zabudowy wsi K. i M. Cały teren wchodzi w skład środkowego fragmentu Rynny P. związanej z szeroką doliną rzeki M. i stanowi regionalny korytarz ekologiczny. SKO wskazało, że przy ustalaniu wymagań ładu przestrzennego stosuje się kategorie ocenne. W konsekwencji organ ustalający warunki zabudowy dysponuje dozą samodzielności, która wyłamuje się spod kontroli w zakresie, w jakim mieści się w granicach prawa. Analiza odnosi się również do ograniczeń występujących na terenie objętym wnioskiem a wynikających z faktu położenia nieruchomości na obszarze Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [..] "D. –S.W. –R. zatwierdzonego decyzją Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [..] lipca1997 r., nr [...], polegających na zakazie zmiany stosunków wodnych ograniczających potencjał ekologiczny środowiska, niedopuszczenia do zanieczyszczania wód podziemnych i powierzchniowych oraz gruntu. Powyższe okoliczności i stan faktyczny zostały przez organ I instancji wnikliwie zbadane i ocenione, co zawiera odzwierciedlenie w uzasadnieniu spornej decyzji. Zarzuty skarżącego dotyczące nieważności postępowania z uwagi istnienie podstaw do wyłączenia od załatwienia sprawy Wójta Gminy Ś. Kolegium uznano za niezasadne. Sprawa o wyłączenie Wójta była bowiem przedmiotem badania przez Kolegium, które postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2010 r., nr [...], odmówiło wyłączenia Wójta. Za nietrafny uznano także zarzutu braku zawiadomienia pełnomocnika strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się P.K. Decyzji SKO w R. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: I. art. 60 ust.4 w zw. z art. 2 pkt 1) oraz art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, że organ I instancji przeprowadził stosowną analizę urbanistyczną dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego i jej wyniki zawarł w zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w analizie tej powołano się na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ś. uchwalone uchwałą Rady Gminy Ś. nr [...] z dnia [..] grudnia 2002 r., podczas gdy [..] lipca 2008 r. nr [...] została podjęta przez Radę Gminy uchwała w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - co wskazuje, że w/w analiza opiera się na nieaktualnym studium, II. art. 61 ust.1 u.p.i.z.p. przez błędną wykładnię i niezastosowanie w sytuacji, w której w okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w tym przesłanka określona w art. 61 pkt 5) u.p.i.z.p. Decyzja ma być zgodna z przepisami odrębnymi, a wbrew twierdzeniu Wójta nie można oprzeć rozstrzygnięcia na decyzji Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, gdyż nie jest ona źródłem prawa, a także naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść skarżonej decyzji, a to: III. wydanie decyzji organu I instancji w warunkach nieważności postępowania, przez osobę podlegającą wyłączeniu od załatwienia sprawy w trybie przepisów k.p.a. wobec zaistnienia po stronie piastuna organu okoliczności, które wywołują wątpliwość co do jego bezstronności, IV. art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. przez nie uwzględnienie faktu, że organ I instancji przy sporządzaniu analizy urbanistycznej dla planowanej inwestycji nie uwzględnił uchwalonego w dniu [..] lipca 2008 r. nr [...] "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś", gdzie teren działki nr [..]/2 znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem M/U zgodnie z którym, jako uzupełniającą dopuszcza się zabudowę z usługami nieuciążliwymi o maksymalnej dopuszczalnej wysokości 12m liczonej od poziomu terenu co w świetle okoliczności sprawy przemawia za uznaniem, że organ bezzasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla działki nr ewidencyjny [..]/2, V. art. 7 i art. 77 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ I instancji nie wykonał zaleceń zawartych w decyzji SKO z dnia [..] lutego 2010 r. polegających na dokonaniu ponownej analizy warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji z uwzględnieniem właściwych granic obszaru analizowanego. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej decyzji Wójta, ewentualnie uchylenie decyzji Kolegium oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wójta oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ostatecznie skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu wyjaśnił, że planowana inwestycja jest zgodna z obecnie obowiązującym studium uwarunkowań. Prowadzenie biura i usytuowanie garażu dla maszyn i urządzeń nie narusza jego zapisów. Skarżący zakwestionował możliwość oparcia rozstrzygnięcia na decyzji Ministra, ponieważ nie jest ona źródłem prawa. Przedmiotem zarzutu stało się także, w ocenie skarżącego, niewykonanie przez Wójta wskazań Kolegium zawartych w decyzji SKO z dnia [..] lutego 2010 r. Jako przyczynę podstawy wyłączenia Wójta od załatwienia sprawy wskazał konflikt osobisty z członkami rodziny Wójta, który zrodził się na tle korzystania przez skarżącego z jedynej drogi dojazdowej do jego przedsiębiorstwa przez pojazdy o masie całkowitej wynoszącej 40 ton, co było przyczyną skarg do organu samorządowego składanych przez członków rodziny Wójta. Matka i siostra Wójta mieszkają w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zatem w ocenie skarżącego wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy spowoduje, że matka lub siostra Wójta stanie się stroną postępowania o pozwolenie na budowę. To zaś przemawia za istnieniem przesłanek wyłączenia Wójta Gminy Ś., o których jest mowa w art. 24 §1 k.p.a. i art. 24 §3 k.p.a. Planowana działalność będzie oddziaływać na interes majątkowy bliskich Wójta i to przemawia za brakiem bezstronności i podstawą do jego wyłączenia. Wyłączeniu podlegać powinni także podlegli mu pracownicy Urzędu Gminy. Skarżący zarzucił Wójtowi świadomie utrudnianie prowadzenia działalności gospodarczej, a przez to ujawnił on swoje nastawienie do sposobu załatwienia sprawy. Wójt bowiem wielokrotnie publicznie składał oświadczenia o zamiarze stopowania i torpedowania działalności skarżącego. Ponadto skarżący wskazał, że planowana inwestycja będzie oddziaływała na nieruchomości gminne, którymi zarządza Wójt Gminy Ś. Dotyczyć to będzie gruntów pod drogami gminnymi stanowiącymi majątek gminy. W odpowiedzi na skargę SKO w R. wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie i rozstrzygając w granicach danej sprawy nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (zob. art.1 §1-§2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002, nr 153, poz.1269, ze zm.), oraz art. 3 §1 i art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002, nr 153, poz.1270, ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Ocena ta polega na zbadaniu, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa i czy skala ewentualnego naruszenia przepisów postępowania uzasadnia zastosowanie środków z art. 145-149 p.p.s.a. Badając sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdza, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego a to art. 60 ust.4 w zw. z art. 2 pkt 1 oraz art. 61 u.p.z.p. i przepisów postępowania – art. 6, 7 i 77 k.p.a. przy czym stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy a naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestionowana decyzja organu odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji dotyczy ustalenia warunków zabudowy polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na handlowo- magazynowy ( handel – biuro obsługi klienta składu węgla , magazyn – magazyn dla maszyn i narzędzi składu) . Wniosek dotyczył działki ewidencyjnej nr [..]/2 położonej w T., na której obecnie jest prowadzona działalność gospodarcza związana ze składowaniem i handlem opałem stałym ( węglem). Materialno- prawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003r., nr 80, poz. 717 z późn. zm. ). , dalej zwanej u.p.z.p. Przepis art. 4 ust.2 pkt 2 u.p.z.p. stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu , przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji nie będących inwestycjami celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust.1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych , a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia , w drodze decyzji warunków zabudowy. Decyzje o warunkach zabudowy wydaje wójt , burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami , o których mowa w art. 53 ust.4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi ( art. 60 ust.1 u.p.z.p.). Stosownie do art. 61 ust.1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków : 1/ co najmniej jedna działka sąsiednia , dostępna z tej samej drogi publicznej , jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji , parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych , linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu ; 2/ teren ma dostęp do drogi publicznej ; 3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu , z uwzględnieniem ust.5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego ; 4/ teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów , które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1 ; 5/ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przenosząc te ogólne reguły na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy , iż sprawa dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, którym jest budynek gospodarczy na budynek handlowo- magazynowy. Nie chodzi więc o budowę nowego obiektu a o zmianę użytkowania obiektu już istniejącego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji akceptując ustalenia i ocenę prawną organu I Instancji przyjął, iż uwzględnieniu wniosku sprzeciwia się art. 61 ust.1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. , gdyż z analizy urbanistycznej wynika, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego nie jest zgodna a wręcz koliduje z funkcją otoczenia , jaką jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i budownictwo zagrodowe a nadto , że wniosek dotyczy terenu położonego w obszarze Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [..] " D. – S.W. – R." zatwierdzonym decyzją Ministra Ochrony Środowiska , Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [..] lipca 1997r. nr [...], z której wynika zakaz zmiany stosunków wodnych ograniczających potencjał ekologiczny środowiska , obowiązek niedopuszczania do zanieczyszczania wód podziemnych i powierzchniowych oraz gruntu. Akceptując ustalenia organu I Instancji organ odwoławczy oparł się na analizie urbanistycznej sporządzonej przez uprawnionego architekta V.B. Organ pominął jednak, iż w sporządzonej analizie architekt przy opisie stanu prawnego powołał się na ustalenia " Studium" uchwalonego uchwałą Rady Gminy Ś. nr [..], zgodnie z którym teren obecnej działki nr [..]/2 był położony w obszarze oznaczonym symbolem M – tereny zabudowane i preferowane do zainwestowania. Tymczasem z akt sprawy wynika , iż [..] lipca 2008r. została podjęta przez Radę Gminy Ś. kolejna uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ś. , co może wskazywać , iż wykorzystana w sprawie analiza opiera się na nieaktualnym studium . Powołanie się w analizie urbanistycznej na ustalenia nie aktualnego studium , w sytuacji, gdy nowe studium zawiera korzystniejsze od poprzedniego rozwiązania dla inwestora, dyskwalifikowałoby analizę urbanistyczną , jako opartą na błędnych założeniach. Z powyższych przyczyn zasadne okazały się zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 60 ust.4 w zw. z art. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust.1 u.p.z.p. oraz art. 6, 7 i 77 k.p.a. Z trafny uznać również należy zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p. przez zaakceptowanie stanowiska organu I Instancji , iż decyzja Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [..] lipca 1997r. nr [...] ma walor przepisów odrębnych , o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p., a które sprzeciwiają się wydaniu decyzji pozytywnej dla inwestora. Wprawdzie w sposób wyraźny organ odwoławczy takiej kwalifikacji nie dokonał, lecz skoro nie odniósł się krytycznie do oceny zaprezentowanej przez organ pierwszej instancji, uznać należało , że ocenę tę zaakceptował. Ponadto podkreślić należy, iż w aktach sprawy brak jest decyzji Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [..] lipca 1997r. nr [..], na której organy opierają swoje ustalenia, co powoduje, iż zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli sądu , w zakresie , w jakim argumentacja faktyczna i prawna jest z tego dokumentu wywodzona. Na uwzględnienie nie zasługuje natomiast zarzut nieważności postępowania, ponieważ w sprawie nie zachodziły przesłanki wyłączenia organu od załatwienia sprawy , o których mowa w art. 25 par.1 pkt 1 w zw. z art. 24 par.1 pkt 2 i 3 k.p.a. Skoro Wójt Gminy Ś., ani żadna z osób , o których mowa w art. 24 par.1 pkt 2 i 3 , nie jest właścicielem działki objętej wnioskiem ani działek bezpośrednio z nią sąsiadujących to brak jest podstaw do przyjęcia, iż sprawa , której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dotyczy interesów majątkowych w/w osób. Ponownie rozpoznając sprawę organ II Instancji winien uzupełnić materiał dowodowy o decyzję Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [..] lipca 1997r. nr [...] oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś. uchwalone uchwałą Rady Gminy Ś. z dnia [..] lipca 2008r. , dokonać oceny całokształtu materiału dowodowego i wydać stosowne rozstrzygniecie. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 par.1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. nr 153 , poz. 1270 ze zm.) – należało orzec jak w sentencji.