II SA/Rz 251/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 10 maja 2007 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Pani Z. W. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...] orzekającej o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji tego organu z dnia [...] marca 2000 r., Nr [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości w części działek nr 1276 i 1278 z działkami Nr 293, 299, 289 i 300 położonymi w R. gm. [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 98, poz. 1071, ze zm. ) Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2000 r., Nr [...] Wójt Gminy dokonał rozgraniczenia nieruchomości położonych w R. gm. [...] oznaczonych jako działki nr 1276 i 1278 z jednej strony oraz działki nr 293, 299, 291, 289, 300, 284, 283, 301/1 z drugiej strony. Ustalono następujące strony postępowania: Gmina [...] właściciel działki nr 284, 1276, 1278, Z. W. zamieszkała R. [...] właścicielka działki nr 289, 300, S. G. i S. W. współwłaściciele działki nr 290, B. E. i B. K. współwłaściciele działki nr 291, W.B., W. R., W. S., W. Z., W. Z. zamieszkała R. [...] współwłaściciele działki nr 293 i 299, W. Z. zamieszkała R. [...], właścicielka działki nr 301/1, K. B. i K. T. współwłaściciele działki nr 306, C. K. i C. W. jako współwłaściciele działki nr 283. Po wznowieniu postępowania na skutek wniosku Z. W., decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. Nr [..] Wójt Gminy odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało tę decyzje w mocy – decyzją z dnia [...] maja 2001 r. Obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 lutego 2004 r., sygn. akt SA/Rz 1574/01 celem ustalenia czy przedstawiony jako nowy dowód w sprawie, przez skarżącą Z. W., plan sytuacyjny parcel gruntowych, położonych w gminie katastralnej R. w skali 1:2880, sporządzony przez upoważnionego geometrę, z 1922 r. odpowiada wymogom rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości ( Dz. U. Nr 45, poz. 453 ). Rozpoznając sprawę ponownie, w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, Wójt Gminy decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...] odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji z dnia [...] marca 2000 r., Nr [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości w części działek nr 1276 i 1278 z działkami 293, 299, 289, 300 położonymi w R. gmina [...] Stosując się do wytycznych Sądu, organ zwrócił się do wykonawcy rozgraniczenia o dokonanie oceny planu sytuacyjnego z 1922 r., czy może spełniać rolę dokumentu stanowiącego podstawę ustalenia przebiegu granic i czy może mieć wpływ na wskazany przebieg granicy. W odpowiedzi na powyższe geodeta wyjaśnił, iż przedstawiony wyrys nie może służyć jako dowód kartometryczny do wykonanego rozgraniczenia, bowiem jest obrazem mapy katastralnej podziału parcel 813 i 817 wsi R., zaś brak stabilizacji trwałej linii pomiarowych przedstawionych na wyrysie linią kropkowaną uniemożliwia jej wyznaczenie w terenie, ponadto na linii pomiarowej biegnącej w pobliżu drogi oznaczonej jako pgr 1002/1 brak jest odległości od linii pomiarowej do granicy tej parceli, nadto przedłożony wyrys z mapy katastralnej jest fragmentem dużego arkusza, a brak ramek jak również siatki kwadratów uniemożliwiają obliczenie skurczu ramek oraz obliczenie współrzędnych punktów załamania granicy. Z drugiej opinii sporządzonej przez biegłego, powołanego na skutek wniesienia zarzutów wynika, że pod względem formalnym przedstawiony plan sytuacyjny spełnia wymogi określone w § 6 w/w z dnia 14 kwietnia 1999 r. Przedstawiony plan sytuacyjny jest wyrysem pierworysu mapy katastralnej w skali 1 : 2880 dla gminy kat. R., znajdującym się w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Na w/w pierworysie uwidocznione są zmiany parcel gruntowych – m.in. przy pgr 1002/1 odpowiadającej obecnie działce nr 1276. Taki stan po zmianach stanowił podstawę założenia ewidencji gruntów w latach sześćdziesiątych. Na podstawie tej mapy uwłaszczono gospodarstwa rolne, ustawą z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. W oparciu o tę mapę dokonano czynności technicznych rozgraniczenia nieruchomości w części dotyczącej działek nr 1276, 1278 z działkami nr 289, 300, 299 i 293 poł. w R. zakończonych ostateczną decyzją Wójta Gminy. Zdaniem biegłego przedstawiony plan sytuacyjny mógł spełniać rolę dokumentu stanowiącego podstawę ustalenia granicy, lecz z uwagi na zaszłe zmiany granic ( od 1922 – 1971 ) nie może mieć wpływu na wskazany przebieg granic. Powyższe ustalenia stały się podstawą przyjęcia, iż przedstawiony przez Z. W. plan sytuacyjny nie może stanowić podstaw ustalenia granic i wydania decyzji o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Z. W. Podważając przyjęcie przez wykonawcę rozgraniczenia jak i geodetę, że przedstawiona przez nią mapa z 1922 r. nie może mieć wpływu na wskazany przebieg granicy w postępowaniu rozgraniczeniowym pomiędzy działką 1276 a 289 i 300, wskazała, że działki te nie zostały uwłaszczone, a zatem wobec tych działek, wbrew twierdzeniom geodetów, mapa pouwłaszczeniowa nie skasowała stanu granic wynikających z mapy z 1922 r. Podzielając podniesione przez skarżącą zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wspomnianą na wstępie decyzją uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawą zapadłego rozstrzygnięcia było oparcie zaskarżonego orzeczenia na dwóch sprzecznych ze sobą opiniach. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego opinie te są ze sobą zbieżne jedynie w zakresie ostatecznej konkluzji, co do nieprzydatności przedstawionego przez skarżącą planu sytuacyjnego z 1922 r., w ustaleniu nowego przebiegu granic, natomiast podstawy faktyczne i założenia leżące u podstaw tej konkluzji w obu dokumentach są odmienne, a ściślej ujmując – całkowicie sprzeczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na orzecznictwo, wskazało, że biegły wydając opinię powinien wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły do powziętych przez niego konkluzji, brak zaś fachowego uzasadnienia wniosków końcowych odbiera takiej opinii moc dowodową. Ponadto organ wskazał, że w przypadku gdy w sprawie sporządzono dwie sprzeczne ze sobą opinie, a materiał dowodowy nie daje podstaw do oparcia się na jednej z nich, organ porównując obie opinie powinien wyjaśnić zachodzące w nich sprzeczności, a w razie niemożności zażądać sporządzenia dodatkowej opinii innych biegłych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również, że opinia jak każdy inny dowód podlega swobodnej ocenie, która jednak musi znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Opisaną decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. C., zarzucając, że w związku z kolejnym uchyleniem decyzji Wójta Gminy naruszony został jego interes prywatny – brak ostatecznej decyzji uniemożliwia mu budowę ogrodzenia własnej działki. Zwrócił uwagę, że powołany przez Wójta biegły do oceny dokumentu złożonego przez Z. W. stwierdził, iż nie jest to nowy dokument w sprawie. Zdaniem skarżącego nie wskazano w zaskarżonej decyzji na czym polega naruszenie prawa przez Wójta, ani też zaleceń co do dalszego postępowania przed organem I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia. W piśmie z dnia 20 kwietnia 2006 r., złożonym bezpośrednio w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Rzeszowie, uczestniczka Z. W. podniosła, że W. C. nie mógł być uczestnikiem postępowania wznowieniowego dotyczącego granic pomiędzy działkami nr 1276, 1278 a 293, 299, 289 i 300. Również uczestnikiem tego postępowania nie może być Z. B., a także Z. W. zam. R. [...], gdyż od dziesięciu lat nie żyje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Decyzje organów obu instancji nie mogą pozostać w obrocie prawnym, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazano w skardze, a które Sąd – nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną – wziął pod uwagę z urzędu /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Z urzędu bowiem należało stwierdzić, że decyzje tych organów zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy /art. 7 i 77 § 1 K.p.a./ bez wątpienia obejmuje między innymi ustalenie kręgu osób mogących występować w prowadzonym postępowaniu /w sprawie/ w charakterze strony /art. 28 K.p.a./. Z kolei z ustanowionej w art. 10 § 1 K.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wynikają dla organu administracji obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona ma więc prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania – od chwili wszczęcia do jego zakończenia oraz ma prawo do wyrażenia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. W celu zapewnienia realizacji w postępowaniu administracyjnym powyższej zasady, na organy administracji został nałożony obowiązek zawiadomienia wszystkich stron w sprawie o wszczęciu postępowania /art. 61 § 4 K.p.a./, obowiązek zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem /art. 79 § 1 K.p.a./, obowiązek wezwania na rozprawę przynajmniej na 7 dni przed rozprawą /art. 90 § 2 i art. 92 K.p.a./. Przestrzeganie zaś tej zasady w postępowaniu administracyjnym jest obwarowane sankcja z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Otóż zanim zapadła zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 12 lutego 2004 r. sygn. akt II SA/Rz 1574/01 uchylił – na skutek skargi wniesionej przez Z. W. –, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2001 r. Nr [...], wydaną po wznowieniu postępowania, o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] marca 2000 r. Nr [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości w części działek nr 1276 i 1278 z działkami nr 293, 299, 289, 300 położonymi w R. W powołanym wyżej wyroku /II SA/Rz 1547/01/ Sąd zwrócił uwagę, że postanowienie o wznowieniu postępowania i decyzja organu I instancji nie zostały doręczone K. i W. C., którzy brali udział w postępowaniu rozgraniczeniowym i byli adresatami wydanej w tej sprawie przez Wójta Gminy decyzji z dnia [...] marca 2000 r. Uznał w związku z tym, że obok innych wskazanych w uzasadnieniu tego wyroku, jest to okoliczność stanowiąca o zaistniałych uchybieniach natury procesowej, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu, w obecnym składzie, organy administracji ponownie rozpoznając sprawę – po tym wyroku – wypełniły powinność wynikającą z art. 153 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z brzmieniem powyższego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Należało więc zauważyć, że K. i W. C. w szczególności zawiadomieni zostali o toczącym się postępowaniu po uchyleniu wspomnianym wyrokiem decyzji organów obu instancji, tj. z dnia [...] maja 2001 r. i [...] kwietnia 2001 r. i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, o powołaniu geodety /postanowieniem z dnia [...].10.2004 r./, o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z opinii biegłego powołanego w/w postanowieniem, zostały im też doręczone wydane decyzje w sprawie. Tak więc kwestionowanie przez Z.W. /pismo z dnia 20.04.2006 r./ uprawnień W. C. do zaskarżenia ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] jest chybione. Z postanowienia o wznowieniu postępowania, a także z decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2004 r. i zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. /jak również decyzji uchylonych w/w wyrokiem/ wynika, że ich adresatem była również Z. W. zam. R.[...], zgodnie z wypisem z rejestru gruntów znajdującym się w aktach organu I instancji /k. 15/ właścicielka działki nr 301/1 poł. w R., objętej rozgraniczeniem zakończonym decyzję Wójta Gminy z dnia [...] marca 2000 r. Nr [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że przysługiwał jej w tym postępowaniu, jak też w postępowaniu rozgraniczeniowym status strony /art. 28 K.p.a./, a więc i związane z nim uprawnienia. Znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru w/w aktów adresowanych do Z. W. zam. R. [...] opatrzone są podpisem czytelnym /imię i nazwisko/, bądź też nieczytelnym, co dotyczy dowodu doręczenia decyzji organu I instancji. Jednakże w piśmie z dnia 20 kwietnia 2006 r. /złożonym bezpośrednio do akt sądowych/ uczestniczka Z. W. zam. R. [...] /poprzednio R. [...]/ podała, że Z. W. zam. R. [...], czyli jej teściowa nie mogła być uczestnikiem postępowania wznowieniowego, bo od kilkunastu lat nie żyje. Podczas rozprawy przed Sądem nadto podała, że spadkobiercy w/w nie zostali dotychczas ustaleni. Z kolei uczestnik R. W. złożył do akt sądowych odpis skrócony aktu zgonu Nr [...] Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego, potwierdzający, że Z. W. ostatnio zamieszkała – R. [...] zmarła w dniu 12 listopada 1994 r., a więc przed wszczęciem przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego i co oczywiste, postępowania wznowieniowego w tej sprawie, a którego decyzje stanowiły przedmiot zaskarżenia – najpierw przez Z. W./II SA/Rz 1547/01/ i obecnie przez W. C. Powyższe, daje zatem podstawę do wznowienia postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Sam fakt braku udziału strony w postępowaniu – w tym przypadku jej następców prawnych – bez jej winy stanowi powód dostateczny do wznowienia postępowania. Na tej podstawie następuje ono niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić /vide B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996 r., str. 636/. Ponownie rozpoznając sprawę organy przeprowadzą na nowo postępowanie administracyjne i umożliwią w nim udział wszystkim osobom, którym przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. przysługuje. Z powyższych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygnął, gdyż wniosek o ich przyznanie nie został zgłoszony przez skarżącego /art. 210 § 1 powyższej ustawy/.