II SA/Rz 251/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 17 października 2007 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]. II SA/Rz 251/07 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., Nr[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]r., Nr [...] odmawiającą skierowania Z,W. do Domu Pogodnej Starości w [...]. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 54 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej /Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593, ze zm./. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło, że wnioskiem z dnia 11.10.2006 r. Z.W. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] o sporządzenie dokumentacji w celu przyjęcia go do Domu Pogodnej Starości im. [...]. Twierdził, że stan jego zdrowia w ostatnim okresie czasu uległ istotnemu pogorszeniu. Organ I instancji decyzją z dnia [...]r. odmówił skierowania wnioskodawcy do Domu Pogodnej Starości. W odwołaniu w/w zarzucił, że wydana decyzja jest dlań krzywdząca i niezgodna z przepisami. Zanegował stanowisko organu I instancji, że osoba ubiegająca się o skierowanie do domu pomocy społecznej powinna legitymować się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem, że wymaga całodobowej opieki. Zdaniem odwołującego się wystarczające jest zaświadczenie lekarskie stwierdzające konieczność całodobowej opieki stałej. Podniósł też, że obecny okres czasu jest dla niego czasem wychodzenia z nałogu pijaństwa. Ma trudności z poruszaniem się i innymi chorobami, nie może zamieszkać w dotychczasowym miejscu zamieszkania, a oferowane mu usługi opiekuńcze nie zniwelują barier umożliwiających mu normalne życie. Organ odwoławczy odmowę uwzględnienia odwołania motywował następująco: Kwestię umieszczenia w domu pomocy społecznej reguluje art. 54 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej, który stanowi, że w domu pomocy społecznej może być umieszczona osoba wymagająca całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności i która nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Z.W. jest osobą samotną w wieku 66 lat. Jest zameldowany na pobyt stały w mieszkaniu przy ul. [...] w [...]. Jest to mieszkanie komunalne wyremontowane ze środków finansowych MOPS. Jednakże od dłuższego czasu przebywa w Domu Pomocy Starości na miejscu schroniskowym. Może jednak wrócić do swojego mieszkania, gdyż otrzyma pomoc w formie usług opiekuńczych i pracy socjalnej w rozwiązaniu jego problemów życiowych. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że nie wymaga stałej i długoterminowej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 20.09.2006 r. wynika, że nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Wprawdzie co innego wynika z zaświadczeń lekarskich lekarza z Przychodni Rejonowej [...] z dnia 10.10.2001 r. i 10.07.2006 r., jednakże orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez specjalistów stwierdza, że takiej opieki nie wymaga. Temu orzeczeniu orzekające organy dały wiarę. Gmina zaproponowała w/w pomoc w formie usług opiekuńczych, świadczonych przez opiekunki domowe, w tym dostarczanie posiłków do miejsca zamieszkania. Zarzuty podniesione w odwołaniu nie mogły zatem stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji, ponieważ jak wynika z materiału dowodowego odwołujący się nie spełnia przesłanek do skierowania go do domu pomocy społecznej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, skarżący Z.W. wniósł o "zmianę decyzji odmawiającej skierowania go do Domu Pogodnej Starości im. [...]". W motywach skargi wyjaśnił, iż o skierowanie do Domu Pogodnej Starości stara się bezskutecznie od 31.12.2004 r. Obecnie przebywa tymczasowo w tym Domu, ale na miejscu schroniskowym. Stan jego zdrowia jest coraz gorszy. Orzekające organy odmówiły skierowania go do tego Domu i zlekceważyły zaświadczenie lekarskie z dnia 10.10.2006 r. wydane przez lekarza rodzinnego, który stwierdził, że wymaga całodobowej opieki. Odmiennie orzekł Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 20.09.2006 r., który wprawdzie rozpoznał u niego umiarkowany stopień niepełnosprawności, ale nie dopatrzył się konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Wskazany Zespół nie ma jednak uprawnienia do kwalifikowania, czy dana osoba ze względu na stan zdrowia powinna być skierowana do domu pomocy społecznej. Choruje na nadciśnienie, miażdżycę, niedowład nóg i demencję starczą, zatem nie może samodzielnie funkcjonować w miejscu dotychczasowego pobytu. Do tego wszystkiego środowisko pijackie w jego miejscu zamieszkania, z którego się wyrwał, przyczyniało się do degradacji jego stanu zdrowia, również psychicznego i nie chce już do tego środowiska powracać. Obowiązujące przepisy, a w szczególności § 8 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19.10.2005 r., /Dz. U. Nr 217/ nie wymagają przedkładania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Jego mieszkanie znajduje się na I piętrze i rzeczywiście zostało odmalowane, ale nie może tam przebywać, ponieważ oprócz zimnej bieżącej wody nie ma żadnych udogodnień, odpowiednich dla jego stanu zdrowia. Przede wszystkim nie ma w nim prądu elektrycznego, bo instalacja jest stara i wymaga wymiany. Mieszkanie ogrzewane jest piecem węglowym. Ubikacja jest na parterze, ale jest nieczynna bo została zabita gwoździami przez ekipę remontową Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Ma problemy z niedotrzymaniem moczu i wielokrotna potrzeba załatwiania potrzeb fizjologicznych w dzień i w nocy jest niemożliwa. Oferowanie mu usług opiekuńczych w jego mieszkaniu w formie dostarczania gotowych obiadów nie zniweluje pozostałych barier uniemożliwiających mu żyć w takich warunkach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zasygnalizować, iż postępowanie sądowoadministracyjne spełnia funkcję kontrolą, czyli sąd sprawdza, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z prawem /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm./. Z kolei z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, zwanej dalej skrótem p.p.s.a. wynika, że wojewódzki sąd administracyjny przy tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a to oznacza, iż jest to kontrola zupełna, bo sąd obowiązany jest brać pod uwagę także naruszenia prawa procesowego i materialnego o jakich nie wspomniano w skardze. Z powołanej ustrojowej funkcji Sądu wynika reguła, że przy tej kontroli Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu administracyjnego. Jeżeli weryfikacja zaskarżonej decyzji wykaże, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, to wtedy Sąd taką decyzję uchyla. Jeżeli natomiast stwierdzi kwalifikowane naruszenie prawa, wówczas stwierdza nieważność decyzji. Gdy tego rodzaju naruszeń prawa nie ma, to wtedy skargę oddala. Stan faktyczny sprawy, wynikający z akt administracyjnych /art. 133 § 1 p.p.s.a./ jest następujący: W dniu 12.10.2006 r. wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wniosek Z.W. opatrzony datą 11.10.2006 r. o sporządzenie dokumentacji w sprawie skierowania go do Domu Pogodnej Starości im. [...]. Wniosek motywował złym stanem zdrowia. Do wniosku dołączył: - decyzję ZUS – Oddziału w [...] z dnia [...]r., Nr [...] w sprawie wysokości emerytury po dokonanej waloryzacji, - odcinek przekazu pocztowego dotyczący pobranej emerytury za miesiąc październik 2006 r., - orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...]r., Nr [...], wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności, - dwa zaświadczenia lekarskie z października 2006 r. wystawione przez lekarza z Przychodni Rejonowej. Z dokumentów tych wynika, że Z.W. /ur. [...]r./ w dacie złożenia wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej miał 66 lat. Pobierał emeryturę w kwocie 740,20 zł miesięcznie /brutto/, a po potrąceniu zaliczki na podatek i składki na świadczenie zdrowotne w kwocie 637,20 złotych. Z kwoty tej potrącano mu kwotę 185 zł miesięcznie z tytułu prowadzonej przeciwko niemu egzekucji świadczeń pieniężnych. Został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Niepełnosprawność istnieje od 2003 r. i ma charakter trwały. W orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności podano: - wymaga uczestnictwa w warsztatach terapii zajęciowej, - wymaga okresowego wsparcia i pomocy w zakresie samodzielnej egzystencji, - nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z zaświadczeń lekarskich wystawionych przez lekarza z Przychodni Rejonowej na okoliczność ubiegania się o umieszczenie w domu pomocy społecznej podano, że Z.W. jest osobą przewlekle chorą i ze względu na stan zdrowia wymaga całodobowej opieki stałej, wymaga też świadczeń zdrowotnych w postaci pielęgnacji, leczenia i rehabilitacji, badań i terapii psychologicznej oraz działań zapobiegawczych. Dodano, że nie istnieją przeciwwskazania do umieszczenia wymienionego w domu pomocy społecznej. Z opinii z dnia 24.10.2006 r. sporządzonej przez pracownika socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wynika, że Z.W. chodzi samodzielnie, wymaga częściowej pomocy, szczególnie w przygotowaniu posiłków. W konkluzji opinii stwierdzono, że gmina jest w stanie zapewnić Z. pomoc w formie usług opiekuńczych świadczonych przez opiekunkę domową zatrudnioną przez MOPS i jest to pomoc w pełni wystarczająca. Dodano, że w/w nie jest osobą wymagającą całodobowej opieki, jest sprawny w zakresie samoobsługi, wymaga tylko pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego, nie wymaga umieszczenia w domu pomocy społecznej. Natomiast w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym przez pracownika socjalnego podano, że Z.W. jest wdowcem, w miejscu zamieszkania nie posiada bliskiej rodziny. Zamieszkuje [...] przy ul.[...]. Od dłuższego czasu przebywa w Domu Pogodnej Starości na miejscu schroniskowym. Mieszkanie zostało wyremontowane ze środków finansowych MOPS. Podano też, że choruje na choroby układu oddechowego i krążenia oraz inne. Do skargi skarżący m. innymi dołączył: 1) informację z przebiegu leczenia skarżącego podczas jego pobytu w Domu Pogodnej Starości im. [...], sporządzoną przez pielęgniarkę dyplomowaną zatrudnioną w tym Domu /k. 19 akt sądowych/. Z informacji tej wynika, że wykonane w dniu 13.01.2005 r. badanie radiologiczne kręgosłupa i kończyn dolnych wykazało zwężenie tarczy międzykręgowej L-4L-5, L5-S1, osteofity kręgów lędźwiowo-krzyżowych oraz obustronne zwapnienie przyczepu ścięgna do krętarza większego kości udowych i z powodu tego schorzenia ma trudności z poruszaniem się. Rtg klatki piersiowej wykazał złamanie dolnych żeber po stronie lewej. Cierpi też na obustronną miażdżycę tętnic biodrowych, zaawansowane zmiany zamykające światło w odcinkach udowych, słabe krążenie w tętnicach podkolanowych, śladowe przepływy w tętnicach podudzi. Nieotrzymanie moczu sprawa mu kłopoty w utrzymaniu higieny, wymaga stosowania pieluchomajtek. Ma również zaburzenia pamięci. 2) opinię psychologa z dnia 13.02.2007 r. /k. 20 akt sądowych/, z której wynika, że skarżący cierpi na przewlekły stres związany z chronicznym zaniedbaniem podstawowych potrzeb biologicznych w okresie samotnego zamieszkiwania /głód, brud, brak ubikacji i ciepłej wody w mieszkaniu/. Cierpi też na okresowe stany napadów lękowych. Nasiliły się u niego zaburzenia świadomości i orientacji w środowisku. W konkluzji opinii stwierdzono, że skarżący wymaga bieżącej opieki psychologicznej i nie nadaje się do samodzielnego funkcjonowania w środowisku. 3) zaświadczenie z dnia 13.02.2007 r. wystawione przez rehabilitanta leczniczego, w którym podano, że w okresie pobytu w Domu Pogodnej Starości /na miejscu schroniskowym/ od 13.01.2005 r. jest objęty programem Stałej Intensywnej Rehabilitacji z powodu patologii kręgosłupa i kończyn dolnych i poddawany był zabiegom jak: masaż klasyczny, gimnastykę leczniczą, MGT i laser. Mimo tego stan zdrowia skarżącego nie rokuje poprawy na przyszłość. Art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej /Dz. U. Nr 64, poz. 593, z późn. zm./, zwanej dalej ustawa o pomocy społecznej stanowi, że osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z porównania treści powołanego przepisu z treścią wymienionych dokumentów dołączonych do skargi wynika, iż wskazane dokumenty mogą mieć wpływ na ocenę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, przeto Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił na wniosek skarżącego zawarty w skardze dowód z tych dokumentów na okoliczność stanu zdrowia skarżącego i jego potrzeb leczniczych. Przedmiotowe dokumenty dotyczą okoliczności istniejących w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Orzekające organy kierując się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...]r. i zakresem zaproponowanej przez gminę pomocy w formie usług opiekuńczych /pomoc w prowadzeniu gospodarstwa domowego/ przyjęły, że skarżący nie wymaga całodobowej opieki i w związku z tym, nie może być umieszczony w domu pomocy społecznej. Nie dały wiary dowodom przeciwnym, tj. zaświadczeniom lekarskim z Przychodni Rejonowej stwierdzającym, iż skarżący z uwagi na stan zdrowia wymaga stałej całodobowej opieki. Organ odwoławczy stwierdził, że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane na podstawie opinii specjalistów, zatem zasługuje na wiarę. Na tle dowodów przeprowadzonych na rozprawie sądowej Sąd uznał, iż zachodzą poważne wątpliwości, czy stan faktyczny ustalony przez orzekające organy odpowiada stanowi rzeczywistemu. Z dowodów tych wyraźnie wynika, na jakie choroby cierpi skarżący oraz jakie są skutki tych chorób /trudności w poruszaniu się, nieotrzymanie moczu, stany lękowe, zaburzenia świadomości i orientacji w środowisku/. Wskazano także rodzaj przeprowadzonych badań lekarskich, określono zakres opieki i w konkluzji stwierdzono, że skarżący nie nadaje się do samodzielnego funkcjonowania w środowisku i wymaga stałej pielęgniarskiej pomocy. Oznacza to równocześnie, że zebrany przez organy materiał dowodowy nie był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, czyli doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c), art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił decyzje obu instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy uwzględnić n/w wskazówki: - uzupełnić materiał dowodowy dotyczący stanu zdrowia skarżącego znajdujący się w Domu Pogodnej Starości /dokumentacja lekarska/, - ze względu na istniejącą sprzeczność między orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...]r. /pkt 7 wskazań/, a zaświadczeniami lekarskimi wystawionymi przez lekarza z Przychodni Rejonowej, dopuścić dowód z opinii biegłego lekarza odpowiedniej specjalności na okoliczność, czy stan zdrowia skarżącego pozwala mu samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a jeżeli nie, czy wymaga całodobowej opieki oraz jakiej konkretnie pomocy wymaga skarżący. Opinia powinna być wydana na podstawie dokumentacji lekarskiej z Przychodni Rejonowej, oraz dokumentacji i wyników badań z Domu Pogodnej Starości, - stosownie do zakresu wymaganej pomocy ustalonej przez biegłego organ ustali, czy gmina jest w stanie zapewnić skarżącemu wymagane usługi opiekuńcze w miejscu jego zameldowania na pobyt stały, - należy też uzupełnić wywiad środowiskowy przez pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej na okoliczność, czy w mieszkaniu skarżącego przy ulicy [...] w [...] jest ciepła woda, centralne ogrzewanie i ubikacja. Uzupełnienie materiału dowodowego we wskazanym kierunku stworzy dopiero podstawy do wydania decyzji adekwatnej do rzeczywistego stanu faktycznego.