II SA/Rz 251/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi Z. G. i W. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], zwany dalej także WINGiK, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm.- publikacja aktualna na dzień wydania zaskarżonej decyzji) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 20 ust. 1 i 2 , art. 7b ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), zwanej dalej ustawą, utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] orzekającą o pozostawieniu dotychczasowego użytku gruntowego "B" w działce nr 4164/1 o powierzchni 0,0470 ha położonej w obrębie [...], stanowiącej własność Z.G. i W.G. Powyższe orzeczenia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Z. G. i W. G. pismem z dnia 3 lipca 2012 r. wystąpili do Starostwa Powiatowego [...] o zmianę klasyfikacji działki nr 4164/1 o pow. 0,0470 ha, która w operacie ewidencyjnym miasta [...] w wyniku prac modernizacyjnych przeprowadzonych w 2004 r. została wykazana jako działka budowlana "B", a powinna być sklasyfikowana jako użytek rolny. Na skutek przeprowadzonego postępowania dowodowo-wyjaśniającego, Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] 11.2012 r. Nr [...] odmówił wprowadzenia żądanej zmiany, gdyż wnioskodawcy w świetle powołanych unormowań prawnych nie prowadzą gospodarstwa rolnego. W odwołaniu Z. G. i W. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowo-wyjaśniającego w znacznej części. Zarzucili, że decyzja nie zawiera merytorycznej analizy w zakresie wykazania, że stanowi ona działkę budowlaną "B", Analiza ta winna być dokonana na podstawie obowiązujących przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. WINGiK wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ podał, że z art. 22 ust. 1 i 2 ustawy oraz §44 -49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), zwane dalej rozporządzeniem z 2001 r. wynika, że do obowiązków organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków należy utrzymanie operatu ewidencji w aktualności, czyli jej aktualizowanie i wprowadzanie w niej zmian zgodnie z obowiązującymi przepisami. Aktualizacja dotyczy danych, o których mowa w art. 20 ustawy to jest między innymi danych dotyczących gruntów, ich współwłaścicieli względnie władających i jest dokonywana w oparciu o przewidziane prawem dokumenty. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2001 r. oprócz danych, o których mowa w § 10 (dane dotyczące właścicieli nieruchomości), wykazuje się między innymi także dane dotyczące osób i jednostek organizacyjnych, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy, zwanych dalej "dzierżawami" zgłoszonych do ewidencji stosownie do treści art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz.25, Nr 196, poz. 668 i Nr 117, poz. 756 z 1999r. Nr 60, poz. 636 i z 2000r. Nr 45, poz. 531). Na podstawie akt sprawy ustalono, że Z. G. i W. G. użytkują nieruchomość położoną w mieście [...] - działkę nr 4164/1 o pow. 0,0470 ha, zabudowaną budynkiem mieszkalnym. Z wypisów z rejestru gruntów wynika natomiast, że na podstawie umowy dzierżawy z dnia 10 kwietnia 2004 r. oraz z dnia 7 stycznia 2011 r. Z. G. i W. G. oraz H. O. oddali B. S. w dzierżawę na okres 10 lat grunty rolne (działki nr nr 1148/2, 1149, 1152, 1580/1,1150, 1151, 1153, 2979, 2980) o łącznej powierzchni 4,88 ha położone w N. Umowy uwidoczniono w jednostkach rejestrowych operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], w ten sposób, że oprócz właścicieli wykazano B. S. jako władającą (dzierżawcę) tymi działkami. Zgodnie z definicją gruntów rolnych zabudowanych zawartej w załączniku nr 6 do rozporządzenia, do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (kotłownie, komórki, garaże, szopy, stodoły, wiaty, spichlerze, budynki inwentarskie, place składowe i manewrowe w obrębie zabudowy itp.), a także zajęte pod ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych. Zatem do tego rodzaju użytku należą grunty związane z produkcją rolną, wchodzące w skład gospodarstw rolnych w rozumieniu przepisów z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym ( Dz. U. Nr 94 z 1993r., poz. 431) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003r. W świetle art. 55 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964r. Nr 16, poz. 93), za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne stanowiące lub mogące stanowić zorganizowaną całość gospodarczą związaną z prowadzeniem działalności rolniczej. Ponadto w punkcie 3 ust. 1 ww. załącznika wyróżnione zostały grunty określone jako tereny mieszkaniowe o symbolu "B". Zalicza się do nich grunty, niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalne związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place itp.). Na gruncie powołanych w omawianej sprawie unormowań prawnych działka nr 4164/1 o powierzchni 0,0470 ha zabudowana budynkiem mieszkalnym i zaliczona do terenów zabudowy mieszkaniowej nie wchodzi w skład gospodarstwa rolnego związanego z działalnością i produkcją rolniczą. Z chwilą zawarcia umowy dzierżawy Z. G. i W. G. nie wyzbyli się własności gospodarstwa rolnego, a oddając go w posiadanie (dzierżawę) B. S. na czas określony zaprzestali działalności rolniczej związanej z produkcją roślinną lub zwierzęcą, w tym ogrodniczej, sadowniczej, pszczelarskiej i rybnej, tracąc status rolnika, co zgodnie z powołaną definicją zawartą w ww. załączniku nr 6 posiada kluczowe znaczenie w przedstawionej sprawie. W związku z powyższym działka nr 4164/1 o pow. 0,0470 ha nie może być zaliczona do użytku rolnego. Z. G. i W. G. złożyli skargę na wskazaną wyżej decyzję WINGiK do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego (ustawy i rozporządzenia) w takim stopniu, że to naruszenie wpłynęło na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego od organu II instancji. W uzasadnieniu podnieśli, że zaskarżone decyzje nie zawierają faktycznego i prawnego omówienia i ustosunkowania się do prezentowanego przez skarżących wtoku postępowania stanowiska. Zdaniem skarżących, działka nr 4164/1 spełnia pod względem przestrzennym, gleboznawczym i ewidencji gruntów prawne przesłanki do uznania jej za użytek rolny - grunt rolny zabudowany. Tego zagadnienia organy administracji nie wyjaśniły. Oddanie gruntów rolnych w dzierżawę nie musi oznaczać, że działka o nr 4164/1 nie może być uznana w ewidencji gruntów za działkę rolną, ponieważ oddanie gruntów w dzierżawę nie pozbawiło ich prawa własności ani posiadania samoistnego tych działek. Stąd też przedmiotowa działka powinna być ujęta jako grunt rolny zabudowany. Organy administracji publicznej zbyt jednostronnie skupiły się na wydzierżawionych przez nich gruntach, a nie poddały analizie i ocenie argumentów merytorycznych. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja I instancji naruszają nie tylko przepisy prawa materialnego, ale wydane zostały z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podali także, że wyrażone przez nich powyżej stanowisko nie stoi w sprzeczności z art. 55 Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania, a ustalenia poczynione przez organy administracji Sąd uznaje za własne. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli legalności w warunkach określonych przez wyżej powołane przepisy Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 20 ust 1 i 2, art. 22 i art. 51 ustawy oraz § 68 rozporządzenia. Zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy przez ewidencję gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) - rozumie się jednolity dla kraju systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Z treści art. 20 ust. 1 ustawy wynika, że ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla tych nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części (pkt 1 ust. 2 art. 20 ustawy). Przepis § 67 rozporządzenia z 2001 r. stanowi, że użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na następujące grupy 1) użytki rolne, 2) grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, 3) grunty zabudowane i zurbanizowane, 4) użytki ekologiczne, oznaczone symbolem złożonym z litery "E" oraz symbolu określającego sposób zagospodarowania lub użytkowania terenu np. ( ), 5) nieużytki oznaczone symbolem - N, 6) grunty pod wodami, 7) tereny różne oznaczone symbolem - Tr. W § 68 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r. zawarto podział użytków rolnych ze względu na ich funkcję przypisując im odpowiednie symbole, natomiast w ust. 3 określono podział gruntów zabudowanych i zurbanizowanych na odpowiednie kategorie oznaczone stosownymi symbolami. Załącznik nr 6 rozporządzenia z 2001 r. określa przesłanki zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Zgodnie z pkt 1.1 załącznika nr 6 do gruntów oranych zalicza się: a) grunty poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję ziemiopłodów rolniczych lub ogrodniczych, w tym grunty, na których urządzone zostały ogrody działkowe oraz szklarnie i inspekty, b) nadające się do uprawy, o której mowa pod lit. a), ale zajęte pod plantacje chmielu, wikliny, drzew (np. choinek) oraz szkółki drzew ozdobnych i krzewów, c) ugory i odłogi. Tereny mieszkaniowe zdefiniowano w pkt 3.1 załącznika nr 6, do których zalicza się grunty, niewykorzystywane do produkcji rolnicze i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe. W świetle powołanych przepisów, w przypadku konkretnej nieruchomości przypisanie rodzaju użytku gruntowego oraz ich zasięgu zależy od stwierdzenia istnienia cech danego użytku zdefiniowanego w ww. powołanym załączniku nr 6. Rozróżnienie rodzajów użytków gruntowych odbywa się na podstawie przypisanych cech właściwości, czy też sposobu zagospodarowania, charakterystycznych dla danego rodzaju użytków, a elementy te określa załącznik nr 6 (patrz wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 712/09 LEX nr 756988). Okolicznością bezsporną jest, że Z. G. i W. G. zawarli umowy dzierżawy pierwszą 10 kwietnia 2004 r. na okres 10 lat obejmującą działki nr 1152, 1148/2, 1149, 1580/2 i kolejną 7 stycznia 2011 r. również na 10 lat obejmującą działki nr 1150, 1151, 1153, 2079, 2980 obydwie z B. S. Z treści umów wynika, że powodem zawarcia umów było nabycie prawa do emerytury lub renty stosownie do ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50, poz. 291 ze zm.). Z wypisów z rejestru gruntów obrębu [...] dołączonych do akt sprawy wynika, że B. S. jako władający w jednostce rejestrowej [...] utworzonej na rzecz Z. G., właścicielki działek nr 1148/2, 1149/, 1580/1 o łącznej powierzchni 0,89 ha; w jednostce rejestrowej [...] utworzonej na rzecz Z. G. i H. O. współwłaścicieli po 1/4 części działek nr 2979, 2980, 1150, 1151, 1153 o łącznej powierzchni 2,8700 ha. Fakt oddania gospodarstwa rolnego do dzierżawy został przyznany w skardze. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji Z. G. i W. G. użytkują nieruchomość położoną w mieście [...] to jest działkę nr 4164/1 o pow. 0,0470 ha zabudowaną budynkiem mieszkalnym. Organ wyjaśnił też, że z chwilą zawarcia umowy dzierżawy Z. G. i W. G. nie wyzbyli się własności gospodarstwa rolnego, lecz oddając je w posiadania (dzierżawę) innej osobie na czas określony zaprzestali działalności rolniczej związanej z produkcją roślinną, lub zwierzęcą, w tym ogrodniczą, sadowniczą, pszczelarską, rybną tracąc status rolnika, co zgodnie z powołaną definicją użytku rolnego zawartą w załączniku nr 6 do rozporządzenia z 2001 r. posiada kluczowe znaczenie dla zmiany rodzaju użytku z rolnego na budowlany. Sąd wskazuje też na pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 777/08 (LEX nr 569105), że działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą. Samo siedlisko nie jest jeszcze gospodarstwem rolnym stanowi, bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego. Przywołana teza odnosi się również do funkcji danego rodzaju użytku. Skoro grunty, stanowiące istotę gospodarstwa rolnego zostały wydzierżawione, to dotychczasowej działce siedliskowej oznaczonej w ewidencji gruntów nr 4164/1 położonej w S., na której znajduje się dom i zabudowania gospodarcze odpadła funkcja zabezpieczająca dla prowadzenia działalności rolniczej. Dominującą stała się funkcja mieszkalna i dlatego zmiana rodzaju użytku z rolnego zabudowanego na budowlany jest zgodna z pkt 3.1 załącznika nr 6 do rozporządzenia z 2001 r. Z tych względów Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut skargi, ze zaskarżona decyzja nie zawiera faktycznego i prawnego omówienia zarzutów prezentowanych wtoku postępowania administracyjnego, że działka nr 4164/1 pod względem przestrzennym, gleboznawczym i ewidencyjnym spełnia przesłanki prawne do wykazania w ewidencji gruntów jako użytku rolnego zabudowanego. Wbrew twierdzeniom skarżących organy nie miały obowiązku odnosić się do klasyfikacji gleboznawczej gruntów, przez którą należy rozumieć podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną. Odrębność postępowania o zmianę rodzaju użytku oraz postępowania w zakresie klasyfikacji gleboznawczej szczegółowo wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w powołanym już wyżej wyroku z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt III/ Kr 712/09, stwierdzając, że rodzaj użytków gruntowych oraz ich zasięg nie zależy od typu i klasy gleby, ale od istnienia elementów będących podstawą rozróżnienia rodzaju tych użytków, określonych przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, oraz Załącznika nr 6 do rozporządzenia. Konsekwencją tego poglądu jest również uznanie za bezzasadne zarzuty skargi wskazane w pkt 2-5, z tej przyczyny, że działka siedliskowa, na której znajdują się budynki gospodarcze mają służyć do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Bez prowadzenia działalności rolnej odpada funkcja tych zabudowań i terenu, na których się znajdują zabezpieczająca potrzeby gospodarstwa rolnego, co wyklucza wprowadzenia zamian żądanych przez skarżących. Mając na względzie przedstawiony stan rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako nieuzasadnioną. Wobec oddalenia skargi Sąd na zasadzie art. 200 p.p.s.a. nie mógł uwzględnić wniosku o zwrot kosztów postępowania.