II SA/Rz 252/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. G. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 252/05 Uzasadnienie Przedmiotem skargi A. G. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z [...].02.2005r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonywania robót budowlanych. Postępowanie w tej sprawie zainicjowało podanie podpisane przez A. G. i J. J. skierowane do WINB w dn.10.12.2002r. informujące o zastrzeżeniach wobec budowy budynku gospodarczego prowadzonej w m. W. D. na działce sąsiedniej przy granicy dz. nr 293. Wnoszący podanie zarzucali, iż obiekt ma znamiona garażu, inwestorzy nie są rolnikami. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) przeprowadził kontrolę przedmiotowej inwestycji prowadzonej przez B. i B. D. w dn.12.03.2003r. i sporządził z tej kontroli stosowny protokół (k.10 akt I instancji). Z protokołu wynikać ma, że inwestorami budynku gospodarczego, realizowanego na podstawie zgłoszenia przyjętego w dn.14.01.2002r. przez Urząd Gminy w D. są B. i B. D.. Opisano stan budowy, wymiary budynku i jego usytuowanie, wskazując iż w porównaniu do zgłoszenia budynek odbiega od proponowanych warunków w ten sposób, że jest oddalony o 0,72 m od ogrodzenia ze strony wschodniej, a planowany był w linii ogrodzenia, długość budynku zmniejszono z projektowanych 7 m na 6,34 m, a szerokość zmniejszono z 4,5 m na 4,46 m. Zmieniono także kształt budynku z prostokąta na romboidalny. Odsunięcie budynku od granicy z działką sąsiednią B. D. tłumaczył koniecznością zapewnienia dojścia do budynku z tej strony, ponadto wywodził, iż obszerny otwór w ścianie południowej ma charakter tymczasowy i zostanie zamurowany. Postanowieniem z [...].04.2003r. PINB zobowiązał inwestorów do geodezyjnego zamierzenia wykonanych robót i przedłożenia operatu pomiarowego celem jednoznacznego stwierdzenia usytuowania budynku. Z przedłożonej opinii geodety inż. J. F. (k.15c) wynikało, że oświadczenia stron odnośnie przebiegu granic są sporne, a istniejące mapy, z uwagi na ich skalę, nie pozwalają na jednoznaczne określenie odległości między budynkiem, a granicą działek nr 288 i 293. Geodeta wskazał ponadto, iż opracowywana jest mapa numeryczna miejscowości W. D., a po jej sporządzeniu zaistnieje możliwość precyzyjnego wskazania położenia względem siebie analizowanych obiektów. Postanowieniem z [...].07.2003r. PINB zawiesił postępowanie w sprawie, jako powód podając konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez uprawnionego geodetę, po uprzednim opracowaniu mapy numerycznej W. D.. Postępowanie podjęto postanowieniem z [...].04.2004r. po uprzednim przedstawieniu przez inwestorów odbitki z mapy ewidencyjnej – numerycznej, na której naniesiono budowany budynek gospodarczy. Decyzją z [...].12.2004r. Nr [...] PINB odmówił wstrzymania robót budowlanych przy budowie obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną, uzupełniającego zabudowę zagrodową, realizowanego na dz. nr 288, stanowiącej własność B. i B. D.. W podstawie prawnej powołano się na art.104 ustawy z 14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) oraz art.51 ust.1 ustawy z 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz.2016 ze zm., zwana dalej Upb). W uzasadnieniu wskazano, że inwestorzy dokonali zgłoszenia planowanego budynku gospodarczego w Urzędzie Gminy w D. w dn.14.01.2002r., a wobec braku sprzeciwu przystąpili do jego realizacji. Organ wskazał dalej na podejmowane czynności w związku z kolejnymi interwencjami ze strony J. J. i A. G., przywołał ustalenia kontroli oraz sposób usytuowania budynku wobec granicy z dz. nr 293. PINB przyjął, iż obiekt zlokalizowany jest ścianą wschodnią w granicy działki nr 193 (prawdopodobnie omyłkowo podano taki numer, a nie nr 293), ponadto zmieniono jego kształt z prostokąta na romb. Wskazano, iż powierzchnia realizowanego budynku nie zmieniała się w sposób istotny wynosząc 28,80 m², zaś rozpiętość konstrukcji nie przekracza 4,80 m, wynosząc 4,46 m. W tej sytuacji uznano, iż brak jest podstaw do wstrzymania robót budowlanych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. G., wywodząc iż jej ojciec – J. J., będący jej pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym, nie otrzymał zawiadomienia o zgłoszeniu zamiaru wykonywania robót budowlanych przez B. i B. D.. Podjęto interwencję dopiero wobec rozpoczęcia prac pod fundamenty budynku, ale po przeprowadzeniu w dn.8.08.2002r. kontroli przez PINB robót nie wstrzymano. Kolejna interwencja doprowadziła do oględzin, w wyniku których ustalono, iż inwestorzy wznoszą inny obiekt, niż wynikać miałoby to ze zgłoszenia. Z wywodów decyzji organu I instancji wynikać ma i to, iż budynek zlokalizowany jest w granicy działek nr 288 i 293, wobec czego, zdaniem odwołującej się, wody opadowe będą przedostawać się na jej działkę. Zarzucono także, iż budynek ten jest "niezgodny ze szkicem", ma inną konstrukcję i w innym miejscu otwory okienne i drzwiowe niż projektowano. Odwołująca się podała także, iż pracownik urzędu gminy nie wydał ojcu szkicu projektowanego budynku, stąd mogą istnieć pewne różnice odnośnie zmian, jakich dopuścili się inwestorzy. WINB nie uwzględnił odwołania i opisaną na wstępie decyzją z [...].02.2005r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej powołano się na art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.50 ust. 1 pkt 1 Upb. W uzasadnieniu zrekapitulowano przebieg postępowania w sprawie, podając iż chodzi o budynek wznoszony przez B. i B. D. na podstawie zgłoszenia wniesionego do Wójta Gminy D. w dn.14.01.2002r.. Budynek ma powierzchnię mniejszą niż 35 m², jest zlokalizowany w odległości 0,72 m od istniejącego ogrodzenia. Organ I instancji uznał, iż odstępstwa od zgłoszenia są nieistotne i odmówił wstrzymania wykonania robót budowlanych. Zarzutów odwołania organ II instancji nie uwzględnił, podając iż budowa jest prowadzona na podstawie zgłoszenia, zatem nie było wymagane zawiadamianie sąsiadów. Wskazano ponadto, iż budynek gospodarczy w świetle obowiązujących przepisów może być usytuowany w granicy działki, zaś wody opadowe winny być odprowadzone na działkę inwestora. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie A. G.. Nie wskazując kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji podano, iż inwestorzy wybudowali obiekt, który przypomina garaż, a nie budynek gospodarczy, zarzucono iż organy nadzoru budowlanego przyjmują niejednoznaczne usytuowanie budynku: albo w samej granicy z działką nr 293, albo w odległości 72 cm od tej granicy. Projektowany na budynku ma być dach dwuspadowy ze spadkiem na dz. nr 293. Według informacji od ojca skarżącej granica działki 288 winna być przesunięta na jej korzyść. Zarzucono niezgodność budowy z rozporządzeniem Ministra Gosp. Przestrz. i Bud. z dnia 14.12.1994r." oraz "art.7 ust. pkt 1" ustawy z 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz.1126). Skarżąca, ani jej ojciec nie wyrażali zgody na budowę budynku w granicy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, uznając iż zarzuty skargi są powtórzeniem treści odwołania, do którego ustosunkowano się w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Przedmiotem sprawy były prowadzone roboty budowlane przez B. i B. D. polegające na wznoszeniu budynku gospodarczego na ich działce o nr ewid. 288 w m. W. D.. Organy obu instancji zgodnie przyjęły, iż inwestorzy dokonali w dn.14.01.2002r. zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego w Urzędzie Gminy w D., a następnie na tej podstawie iż uprawniony organ nie zgłosił sprzeciwu, przystąpili do robót budowlanych. Organy nadzoru budowlanego przyjęły także, iż odstępstwa od parametrów i usytuowania wznoszonego budynku określone w zgłoszeniu, mają charakter nieistotny. Z tej przyczyny odmówiono wstrzymania wykonywanych robót budowlanych. Rzecz jednak w tym, że w aktach sprawy nie znajduje się żaden dowód, który wskazywałby na fakt dokonania zgłoszenia. Nie ma także kopii ewentualnego szkicu budynku, zgłoszonego przez inwestorów do Wójta Gminy w D.. Z tego względu wszelkie uwagi o "nieistotnych odstępstwach" są przedwczesne, skoro organy nadzoru budowlanego obu instancji nie odzwierciedliły w aktach sprawy, na jakich przesłankach się opierają, wypowiadając taką tezę. Zgłoszenie inwestorzy skierować mieli do Wójta Gminy w D., sama zaś treść tego zgłoszenia nie była skierowana do organu nadzoru budowlanego, zatem PINB w J. winien na tę okoliczność przeprowadzić dowód, tak by można było dokonać kontroli, czy przyjęcie poglądu o "nieistotnym" odstępstwie od zamierzonego w zgłoszeniu przedsięwzięcia istotnie jest trafne. Nie przeprowadzając takiego dowodu organy zarazem uniemożliwiają kontrolę sądowi administracyjnemu trafności pod względem merytorycznym wydanych decyzji. Takie zaniechanie oznacza naruszenie zasady prawdy materialnej (art.7 k.p.a.) zobowiązującej organy administracji publicznej do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodzić należy się z tymi wywodami organów administracji publicznej, które akcentują, iż prowadzenie robót budowlanych, na które wymagane jest tylko tzw. zgłoszenie, o jakim mowa w art.30 ust.1 Upb, nie wymaga zawiadamiania właścicieli działek sąsiednich, czy też więcej, jak to podnosi skarżąca, uzyskania ich zgody. Niemniej jednak, skoro właściciel działki sąsiedniej w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego podnosi wątpliwości, odnośnie realizacji obiektu budowlanego określonego w zgłoszeniu, rolą organów nadzoru budowlanego jest okazanie mu dokonanego uprzednio zgłoszenia i ewentualnie przekonywujące rozstrzygnięcie w aspekcie braku odstępstw prowadzonych robót budowlanych od tych, które zostały określone w zgłoszeniu. Decyzje obu instancji nie zawierają także prawidłowego uzasadnienia pod względem prawnym. W myśl art.107 § 3 k.p.a. uzasadnienie prawne to wyjaśnienie podstawy prawnej wraz z przytoczeniem przepisów prawa. Organ I instancji w podstawie prawnej powołał m.in. art.50 ust.1 Upb, organ zaś II instancji art.50 ust.1 pkt 1 Upb. Żaden z organów nie pokusił się jednak, aby przepis ten zacytować i wyjaśnić w praktyce jego zastosowanie. Organ odwoławczy w lakonicznym uzasadnieniu nie uwzględnił zarzutów odwołania. Z decyzji organu II instancji wynika, iż "zgodnie z obowiązującymi przepisami budynek gospodarczy może być usytuowany w granicy działki". Jakie to przepisy tego stronom nie wyjaśniono. W skardze postawiono zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Także i do tego zarzutu organ się nie odniósł udzielając odpowiedzi na skargę. Reasumując: Sąd uznaje iż wydając decyzje organy obu instancji dopuściły się takich naruszeń przepisów o postępowaniu administracyjnym, innym niż dające podstawę do wznowienia postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Prowadząc ponowne postępowanie organ I instancji ujawni na potrzeby postępowania treść zgłoszenia przez inwestorów złożonego u Wójta Gminy D. i dokona raz jeszcze oceny, czy zamierzenie inwestycyjne inwestorów prowadzone jest zgodnie z tym zgłoszeniem, ewentualnie nie stanowi wyraźnego odstępstwa od zgłoszenia. Wydając stosowne rozstrzygnięcie organ precyzyjnie je uzasadni, w sposób odpowiadający wymogom z art.107 § 3 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 Ppsa.