II SA/Rz 252/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi S. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 252/13 Uzasadnienie Przedmiotem skargi S. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Zakład [...] S. W. w C. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia Zakładu [...] S. W. w C. w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na: 1) montażu 3725 paneli fotowoltaicznych na konstrukcji stalowej niezwiązanej trwale z gruntem, 2) montażu 1216 paneli fotowoltaicznych na konstrukcji stalowej przytwierdzonej do konstrukcji dachowej, 3) budowie kontenerowej rozdzielni niskiego napięcia o wymiarach 8m x 4m x 3m wraz z układem pomiarowym w miejscowości C. na działkach nr ewid. 4091/1, 4099, 4087, 4085/2, 4083/2, 4084/3, 4082/2, 4079/2, 4078/1, 4090. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne; W dniu 14 listopada 2012 r. S. W. i T. W. złożyli w Starostwie Powiatowym [...] zgłoszenie o zamiarze przystąpienia do: 1) montażu 3725 paneli fotowoltaicznych na konstrukcji stalowej niezwiązanej trwale z gruntem, 2) montażu 1216 paneli fotowoltaicznych na konstrukcji stalowej przytwierdzonej do konstrukcji dachowej budynku, 3) budowie kontenerowej rozdzielni niskiego napięcia o wymiarach 8m x 4m x 3m wraz z układem pomiarowym w miejscowości C. na działkach nr ewid. 4091/1, 4099, 4087, 4085/2, 4083/2, 4084/3, 4082/2, 4079/2, 4078/1, 4090. Po wezwaniu organu do uzupełnienia zgłoszenia dołączone zostały: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, opis, zakres i sposób wykonywania robót, szkic sytuacyjny. Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] wniósł sprzeciw do w/w zgłoszenia. W uzasadnieniu wskazał, że w związku z brakiem istotnych danych w załączonych do zgłoszenia dokumentach, niezbędnych do oceny złożonego wniosku, postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. wezwano wnioskodawcę do ich uzupełnienia zakreślając przy tym termin. Złożone zostało pismo dotyczące uzupełnienia braków i dołączono do niego: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podpisany szkic sytuacyjny, szkic mocowań paneli fotowoltaicznych na konstrukcji dachowej, folder producenta systemów mocowań do urządzeń solarnych. W wyniku analizy przedłożonych dokumentów organ stwierdził, że system paneli fotowoltaicznych montowanych na dachu budynku oraz na działkach wraz z kontenerową rozdzielnią niskiego napięcia i przewodami elektrycznymi stanowiącymi instalację elektryczną zewnętrzną, jest obiektem budowlanym służącym do produkcji energii elektrycznej o łącznej mocy 1260 kW. Obiekt ten stanowi całość techniczno-użytkową mającą służyć produkcji i dystrybucji energii elektrycznej do sieci wewnętrznej (na potrzeby własne) i sieci zewnętrznej (nadwyżka energii). Reasumując Starosta stwierdził, że obiekty do produkcji energii elektrycznej składające się z ogniw fotowoltaicznych wraz z instalacją elektryczną i kontenerową rozdzielnią niskiego napięcia nie są wymienione w katalogu robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia. W odwołaniu S. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i podniósł, że na montaż wolnostojących kolektorów słonecznych oraz urządzeń o wysokości powyżej 3m na obiektach budowlanych nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a tylko zgłoszenie. Zarzucił też, że wbrew stanowisku organu montaż kolektorów słonecznych został zwolniony z obowiązku uzyskania takiego pozwolenia w art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., określanej dalej jako P.b.). Wojewoda [...] wymienioną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że objęta zgłoszeniem inwestycja stanowi zespół połączonych ze sobą budowli – paneli fotowoltaicznych (tj. połączonych ze sobą paneli fotowoltaicznych, ustawionych w kilkudziesięciu rzędach i w czterech odrębnych miejscach na terenie objętym zgłoszeniem), dlatego nie można uznać, że stanowią one obiekty wolnostojące. Panele będą usytuowane w rzędach na profilach ocynkowanych Sigma. Organ odwoławczy stwierdził, że panele fotowoltaiczne umieszczone na konstrukcji stalowej (połączone ze sobą i ustawione w kilkudziesięciu szeregach i w kilku odrębnych miejscach na powierzchni około 9725 m²) nie posiadają cech obiektów zajmujących niewielką powierzchnię, o niewielkich wymiarach i nieskomplikowanej konstrukcji. Wskazał, że roboty budowlane polegające na montażu przedmiotowych paneli fotowoltaicznych wymagają przed ich rozpoczęciem uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie należą do żadnej z kategorii obiektów budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W szczególności montaż zespołu kolektorów fotowoltaicznych nie jest objęty dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 16 w/w ustawy. Organ zwrócił uwagę, że liczba kolektorów przewidziana do zamontowania na dachach budynków w ilości 1261 paneli fotowoltaicznych na konstrukcji stalowej przytwierdzonej do konstrukcji dachu, ze względu na ich wielkość i łączny ciężar wymaga zbadania wytrzymałości dachu z uwzględnieniem dodatkowego obciążenia, które mogłoby spowodować zmiany parametrów technicznych obiektów. Nadto organ zasygnalizował, że obiekty do produkcji energii elektrycznej składające się z ogniw fotowoltaicznych wraz z instalacją elektryczną i kontenerową rozdzielnią niskiego napięcia nie są wymienione w katalogu robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia. W skardze S. W. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Zakład [...] S. W. w C. wniósł o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: 1) przepisów prawa materialnego, a to art. 29 w zw. z art. 30 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że na montaż paneli fotowoltaicznych wymagane jest pozwolenie na budowę oraz 2) przepisów postępowania, a to art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie i rozważenie sprawy. W uzasadnieniu skarżący powołał się na wydany w dniu 20 lipca 2012 r. na stronie internatowej przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego komunikat "w sprawie montażu ogniw fotowoltaicznych", zgodnie z którym pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie wymaga montaż wolnostojących kolektorów słonecznych, zaś ogniwa fotowoltaiczne należy traktować tak jak kolektory słoneczne. W konsekwencji skarżący zarzucił organowi dokonanie błędnej interpretacji przepisów prawa. Nadto nie zgodził się z twierdzeniem organu, że zgłoszenie miało dotyczyć jakiegoś systemu kolektorów słonecznych (ogniw fotowoltaicznych), gdyż strona skarżąca zwróciła się do organu z zamiarem wykonania robót budowlanych polegających na montażu paneli fotowoltaicznych. Dlatego skarżący uznał, iż stanowisko organu, że zgłoszenie dotyczy systemu kolektorów stanowi dowolną interpretację. Skarżący naprowadził, że panele aby spełniały swoją funkcję muszą być umieszczone pod odpowiednim kątem w stosunku do padających promieni słonecznych. Tym samym najlepszym rozwiązaniem jest ich posadowienie na konstrukcji stalowej, taka zaś konstrukcja jest zwykłym stojakiem utrzymującym panele pod odpowiednim kątem i nie jest ona trwale z gruntem związana, co powoduje, że panele mogą być w każdej chwili i bez specjalistycznego sprzętu zdemontowane i np. przewiezione w inne miejsce. Nadmienił, że kolektory aby spełniały swoją funkcję montuje się w większej liczbie, co więcej - są one ze sobą połączone. Skarżący odwołując się do innych zgłoszeń podniósł, że organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego 216 paneli nie wymaga pozwolenia, zaś 3725 już takie pozwolenie winno się uzyskać. Powyższy zarzut związany był z brakiem sprzeciwu w tej pierwszej sytuacji i po dokonaniu zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy jest w zasadzie bezsporny. Spór zaś sprowadza się do oceny, czy zasadnie – w myśl obowiązujących przepisów prawa do zgłoszenia został wniesiony sprzeciw, tzn. czy w istocie roboty, których zamiar wykonania został zgłoszony wymagają uzyskania pozwolenia na budowę bo nie zostały wyłączone z obowiązku uprzedniego uzyskania takiej decyzji. W zgłoszeniu planowanych do wykonania robót budowlanych skarżący i T. W. podali, że zamierzają w dniu 14 lutego 2012 r. przystąpić do: 1) montażu 3725 paneli fotowoltaicznych na konstrukcji stalowej niezwiązanej trwale z gruntem, 2) montażu 1216 paneli fotowoltaicznych na konstrukcji stalowej przytwierdzonej do konstrukcji dachowej, 3) budowy kontenerowej rozdzielni niskiego napięcia o wymiarach 8 m x 4 m x 3 m wraz z układem pomiarowym na działkach nr ewid. 4091/1, 4099, 4087, 4078/1 i 4090 położonych w C. Z przedstawionego przez S. W. obszernego opisu planowanych robót wynika, że panele fotowoltaiczne mają być ze sobą połączone szeregowo i podpięte do inwertera, który ma za zadanie zamienić prąd stały w przemienny. Panele mają być umieszczone na konstrukcjach z profili ocynkowanych Sigma ustawionych na gruncie (na powierzchni 9 725 m2) oraz na dachach budynków (powierzchnia 2847 m2). Kontenerowa rozdzielnia niskiego napięcia spełniać będzie funkcje: 1) umiejscowienia inwerterów wraz z armaturą łączeniową połączoną przewodami elektrycznymi równolegle, 2) umiejscowienia układu pomiarowego wygenerowanej energii. Obiekt, który miałby powstać wykorzysta zjawisko konwersji energii promieniowania słonecznego na energię elektryczną, następnie wytworzona energia elektryczna o łącznej mocy 1260 KW zostanie odebrana przez inwerter, wprowadzona do sieci wewnętrznej i zużyta na własne potrzeby inwestorów a nadwyżka przekazana do sieci zewnętrznej. Także w ocenie Sądu z przedłożonych przez skarżącego materiałów rzeczywiście wynika, że w wyniku planowanych robót powstać miałby obiekt stanowiący całość techniczno – użytkową służący do produkcji i dystrybucji energii elektrycznej do sieci wewnętrznej i zewnętrznej. Zgłoszeniem więc objęto obiekt budowlany, na który składają się m.in. elementy wymienione w trzech punktach zgłoszenia. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – jak wynika z art. 1 normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych i zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Mając na uwadze rodzaje obiektów budowlanych wymienionych w art. 3 pkt 1 P.b. nie budzi wątpliwości, że wyżej opisana całość techniczno – użytkowa nie odpowiada definicji budynku z art. 3 pkt 2 P.b., nie jest też obiektem małej architektury, o którym mowa w art. 3 pkt 4 P.b. Zgodnie z art. 3 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 1 lit. b P.b. budowla to obiekt budowlany stanowiący całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Podkreślić należy, że art. 3 pkt 3 P.b. określający w sposób negatywny definicję budowli, zawiera jedynie przykładowy a nie wyczerpujący katalog obiektów budowlanych stanowiących budowle i są to obiekty zróżnicowane zarówno pod względem konstrukcyjnym i gabarytowym, jak też funkcjonalnym. Nie ma znaczenia, że planowana do posadowienia na gruncie na konstrukcjach stalowych część paneli fotowoltaicznych nie będzie trwale związana z gruntem, skoro w świetle treści zgłoszenia i przedłożonych dokumentów panele te stanowić mają jedynie część planowanej do wykonania budowli, a wobec tego faktu i połączenia z panelami, które na konstrukcjach mają być przytwierdzone do dachów budynków i z inwerterem, układem pomiarowym w kontenerowej rozdzielni niskiego napięcia, nie można ich uznać za wolno stojące. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, co prawda w znacznej mierze dotyczącego "wolno stojącego budynku", ale zdaniem Sądu znajdującego w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie obiekt wolno stojący charakteryzuje: samodzielność i suwerenność jego konstrukcji, fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych, brak połączenia z innym obiektem budowlanym i brak wykorzystania w swej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego (zob. m.in. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipa 2012 r., sygn. II OSK 728/11 – dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Po analizie dostępnych materiałów i opisów zdaniem Sądu planowane do umieszczenia na gruncie konstrukcje z systemem paneli fotowoltaicznych można nazwać co najwyżej kolektorem fotowoltaicznym ale nie kolektorem słonecznym. Według Wikipedii – wolnej encyklopedii, kolektor słoneczny to urządzenie do konwersji energii promieniowania na ciepło. Energia słoneczna docierająca do kolektora zamieniana jest na energię cieplną nośnika ciepła, którym może być ciecz (glikol, woda) lub gaz (np. powietrze). Trudno przypuszczać, aby polski ustawodawca w przepisie art. 29ust. 2 pkt 16 P.b. wobec braku definicji ustawowej tego pojęcia objął nim także innego rodzaju kolektory, bo w takim razie powinien być on inaczej sformułowany np. "kolektory służące do konwersji energii słonecznej na inne rodzaje energii". Także dostępne magazyny specjalistyczne zwracają uwagę na częste mylenie baterii słonecznych czy kolektorów fotowoltaicznych z kolektorami słonecznymi, które jednak działają zupełnie inaczej i całkiem inne jest ich przeznaczenie (zob. hasło "panele fotowoltaiczne" na stronie www.muratordom.pl.). Pomijając więc kwestię czy w świetle zakresu objętych zgłoszeniem robót planowane do ustawienia na gruncie na specjalnych konstrukcjach panele fotowoltaiczne można uznać za wolno stojące, nie budzi wątpliwości Sądu, że nie są to kolektory słoneczne więc w ogóle nie podpadają pod zwolnienie przewidziane w art. 29 ust. 2 pkt 16 P.b. Na gruncie ustawy Prawo budowlane zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.). Zgodnie z tym przepisem wyjątki od powyższej zasady przewidziano w art. 29 – 31 tej ustawy. W judykaturze i doktrynie podkreśla się, iż nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia tych wyjątków. Wbrew zarzutom skargi nie budzi wątpliwości, że wskazany w zgłoszeniu i złożonym na wezwanie organu bardziej szczegółowym opisie planowanych do wykonania robót obiekt jako taki nie został wymieniony w żadnym z przepisów art. 29 P.b., który wylicza roboty zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu nawet objęcie zakresem planowanych robót m.in. tych, które wykonywane samodzielnie byłyby zwolnione z tego obowiązku nie oznacza, że organy naruszyły prawo zgłaszając sprzeciw. Przedmiotem bowiem oceny przez organ były łącznie wszystkie elementy (roboty), których dotyczyło zgłoszenie. Analogicznie jak np. planowane do wykonania w ramach budowy budynku jego docieplenie, tzn. wykonanie ocieplenia albo wykonanie w ramach inwestycji kanalizacji kablowej nie powoduje "wyjęcia" tego zakresu robót z pozwolenia na budowę budynku. Istotne jest w niniejszej sprawie, że planowane do wykonania roboty wyszczególnione w zgłoszeniu mają doprowadzić do wykonania obiektu budowlanego stanowiącego jako całość obiekt do produkcji energii elektrycznej. W art. 29 P.b. zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1. Katalog ten ma formę listy zamkniętej (wyliczenie enumeratywne), a więc wyłącznie te obiekty i te roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Jako że przepis ten zawiera wyjątki od zasady ogólnej, to w stosunku do niego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej (zob. Robert Dziwiński, Paweł Ziemski – Prawo budowlane. Komentarz – Wyd. ABC 2006 – Wydanie II Komentarz do art. 29). Już choćby z tego powodu nie jest prawidłowa powoływana w skardze interpretacja przepisu art. 29 ust. 2 pkt 16 P.b. ze strony internetowej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Taka "interpretacja" nie jest też żadnym źródłem prawa i nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponieważ także przewidziane do montażu na dachach konstrukcje z panelami fotowoltaicznymi budynku jako takie stanowią tylko część planowanego obiektu jako całości z tego powodu nie można uznać, że skoro nie przekraczają one wysokości wskazanej w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. to nie wymagały one nie tylko uzyskania pozwolenia na budowę ale nawet zgłoszenia. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. wskazuje, że nie wymaga pozwolenia na budowę wykonywanie robót polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Chodzi w nim o sytuację, w której zakres planowanych robót obejmuje wyłącznie przedmiot tam wskazany, a tak w niniejszej sprawie nie było. Oczywistym jest, że każdy przypadek powinien być rozpatrywany w konkretnych okolicznościach sprawy i właściwa ocena konkretnej sytuacji musi te okoliczności uwzględniać. Jeśli – tak jak w niniejszej sprawie – w wyniku wykonania zgłoszonych robót ma powstać obiekt budowlany do produkcji i dystrybucji energii elektrycznej stanowiący całość techniczno – użytkową, to organ musiał powyższe uwzględnić, co uprawniało go do konstatacji, że roboty te jako całość nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Urządzenie wg słownika języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego (http://sjp.pwn.pl) to mechanizm lub zespół mechanizmów, służący do wykonania określonych czynności. Z opisu przedstawionego przez inwestora wynika natomiast, że panele fotowoltaiczne umieszczone na konstrukcjach stalowych, które mają być zamontowane na dachu nie odpowiadają temu pojęciu dlatego, że dopiero w połączeniu z innymi elementami mogłyby ewentualnie stanowić urządzenie. Nawet gdyby zastosować w tym przypadku wnioskowanie argumentum a maiori ad minus to przecież przedmiotem zgłoszenia nie były wyłącznie te panele lecz zespół elementów, który musiał zostać potraktowany jako budowla, skoro po ich wykonaniu i uzupełnieniu o kolejne elementy stanowić będzie całość techniczno – użytkową, a więc będzie obiektem budowlanym. W takim wypadku to nie część urządzenia ale część obiektu budowlanego miałaby zostać zamontowana na dachach budynków. Zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poprzez dokonanie zgłoszenia co do zamierzeń wymienionych w art. 30 ust. 1 P.b. nie ma charakteru bezwzględnego. W postępowaniu zgłoszeniowym organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonuje bowiem analizy zgłoszenia i dołączonych do niego dokumentów, a następnie, w zależności od wyników tej analizy bądź przyjmuje je milcząco, uznając, że zgłoszenie wraz z załączonymi dokumentami odpowiada prawu, bądź też nakłada obowiązek uzupełnienia zgłoszenia względnie wnosi sprzeciw. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 6 P.b. właściwy organ obligatoryjnie wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy bądź gdy zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b., w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Jeśli więc zgłoszony został zamiar wykonania robót budowlanych mających za przedmiot obiekt budowlany jako – jak wskazują organy – całość techniczno – użytkową, to ocenie organu pod względem zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę podlegał właśnie ten obiekt, a skoro tak, to nie ulega wątpliwości, że jego stanowisko jest zgodne z prawem, w szczególności z art. 28 ust. 1, art. 29 oraz art. 30 P.b. Sąd dostrzegł, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót zostało złożone przez S. W. oraz T. W. Decyzje o sprzeciwie zostały skierowane tylko do jednej z tych osób. Jednakże w myśl utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa postępowanie w sprawie złożonego sprzeciwu rozpoczyna dopiero wydanie przez organ decyzji ze sprzeciwem. Sądowej ocenie legalności podlegała więc tylko zaskarżona decyzja, a nie skutki prawne braku sprzeciwu w odniesieniu do drugiej dokonującej zgłoszenia osoby. W ocenie Sądu analiza zaskarżonej decyzji w tej sytuacji nie daje podstaw do stwierdzenia, że organy naruszyły wskazywane w skardze przepisy prawa materialnego w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., a więc w sposób, który miał wpływ na wynik postępowania. Wbrew zarzutowi skargi, w ocenie Sądu nie został też naruszony przepis art. 107 § 3 k.p.a. (jak się wydaje to o ten przepis chodziło skarżącemu, bo przepis art. 107 § 3 3 nie istnieje - zapewne była to oczywista omyłka pisarska). Zaskarżona decyzja została wydana w tzw. postępowaniu odwoławczym w sprawie sprzeciwu do zamiaru wykonania zgłoszonych przez S. W. – prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Zakład [...] S. W. w C. robót budowlanych, stąd oczywistym jest, iż postępowanie dowodowe w tym postępowaniu cechuje pewna specyfika. Przede wszystkim instytucja zgłoszenia jako pewna uproszczona (słabsza) forma reglamentacji administracyjnoprawnej, jednak nakładająca na podmioty niepodporządkowane organizacyjnie organom władzy państwowej określone obowiązki, wykazuje pewne podobieństwo do znanych prawu administracyjnemu instytucji ewidencji czy zawiadomienia. Zgłoszenie zamiaru budowy lub rozpoczęcia robót budowlanych właściwemu organowi zaliczane jest do czynności materialno-technicznych (czynności faktyczno – prawne), bowiem dokonanie zgłoszenia jest zdarzeniem, które z woli ustawodawcy wywołuje określone skutki prawne podobne bądź identyczne, jak te, które mogłyby zaistnieć na podstawie indywidualnego aktu administracyjnego - decyzji. W przypadku zgłoszenia załatwienie sprawy następuje na skutek przyjęcia zgłoszenia, co dla inwestora objawia się tym, że w terminie określonym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu lub nie nałoży w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów (art. 30 ust. 2). Natomiast fakt dokonania zgłoszenia i przyjęcia go przez organ kończy sprawę bez wydania żadnego aktu władczego organu. Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w wyroku NSA z dnia 17 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 197 /05 ( niepublikowane) zgłoszenie wszczyna postępowanie administracyjne, jednak nie mają do tego postępowania w pełni zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika ze specyfiki tego postępowania. Natomiast wydanie w drodze decyzji sprzeciwu, co miało miejsce w niniejszej sprawie powoduje wszczęcie nowego postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. i otwiera nowy etap postępowania wszczętego zgłoszeniem. W niniejszej sprawie ocenie organów podlegały tylko i wyłącznie materiały przedłożone przez inwestorów w związku ze zgłoszeniem, których wiarygodności przecież nie kwestionowano. Organ na podstawie zgłoszenia i dołączonych do niego lub uzupełnionych dokumentów ustalił, że w świetle przepisów prawa budowlanego na wykonanie tych robót niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powołano te przepisy i wskazano dlaczego na ich gruncie organ zajął takie a nie inne stanowisko. Z decyzji wynika, że wskazywane przez inwestora przepisy art. 29 ust. 2 pkt 16 i pkt 15 P.b. nie mają w sprawie zastosowania. Mimo pewnych mankamentów uzasadnienia, z przyczyn które wcześniej wskazano Sąd doszedł do przekonania, że nie naruszono przepisów prawa materialnego w sposób, o którym mowa w art. 145 § 1pkt 1 lit. a P.p.s.a. Sąd podziela ostatecznie stanowisko, że obiekt budowlany, który miałby powstać w wyniku wykonania zgłoszonych robót nie został wymieniony w zamkniętym katalogu obiektów i robót wyliczonych w art. 29 P.b., które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi na specyfikę postępowania administracyjnego, które rozpoczęło wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu wydane w sprawie decyzje w ocenie Sądu spełniają wymogi stawiane decyzjom w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu uchybieniem organów było zaadresowanie decyzji do "Zakładu [...] S. W. w C.". Pod taką firmą działalność gospodarczą prowadzi osoba fizyczna – S. W., który był stroną postępowania "w sprawie wniesienia sprzeciwu" i to on złożył odwołanie. Ponieważ firma, pod którą działa zawiera imię i nazwisko strony, to w okolicznościach sprawy w ocenie Sądu należało uznać, że to S. W. - jako podmiot dokonujący zgłoszenia był stroną postępowania. Uchybienie to ostatecznie nie miało wpływu na wynik sprawy, bo decyzje zostały mimo wszystko skierowane do osoby fizycznej, która była stroną i brała w nim czynny udział. To S. W. (wraz z T. W.) złożył zgłoszenie, wykonał postanowienie organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r. i wniósł odwołanie od decyzji Starosty. Żaden przepis ustawy nie przewiduje zdolności prawnej dla firmy, pod którą prowadzi działalność gospodarczą osoba fizyczna jako przedsiębiorca. Przedsiębiorcą w tym wypadku jest ta osoba a nie należące do niej "przedsiębiorstwo" w rozumieniu art. 551 Kodeksu cywilnego. Także zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.) przedsiębiorcą w rozumieniu tej ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Według ust. 2 tego przepisu za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Omawiane uchybienie nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro firma zawiera imię i nazwisko podmiotu, który właściwie był adresatem decyzji. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawały podnoszone w skardze okoliczności braku wniesienia sprzeciwu przez inne organy w innych sprawach, bo Sąd badał legalność objętej skargą decyzji. Według Sądu z zaskarżonej decyzji jasno wynika jaki był przedmiot zgłoszenia, jakie okoliczności zdecydowały o zakwalifikowaniu zgłoszonych robót jako obiekt budowlany i dlaczego uznano, iż na wykonanie tych robót wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Decyzja odpowiada też pozostałym wymogom przewidzianym w art. 107 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.