II SA/Rz 252/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania niezgodnie z przepisami przydomowej oczyszczalni ścieków -skargę oddala- Przedmiotem skargi M.J. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "WINB") z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] umarzającą w całości postępowanie w sprawie wykonania niezgodnie z przepisami przydomowej oczyszczalni ścieków. Z akt sprawy i uzasadnienia tej decyzji wynika, że pismem z dnia 1 września 2017 r. M.J. zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] o interwencję w sprawie wybudowania przydomowej oczyszczalni ścieków na działce o nr ewid. 4350/7 położonej w [...], stanowiącej własność M. i D.C., sąsiadującej z jego działkami o nr ewid. 4345/1 i 4354/2. W trakcie przeprowadzonej w dniu 5 października 2017 r. w obecności inwestorów oraz M.J. rozprawy administracyjnej nie stwierdzono naruszenia przepisów, a strony nie wniosły żadnych uwag. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. PINB w [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: "k.p.a.") umorzył w całości postępowanie w w/w sprawie. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm. – dalej: "P.b."), pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę, zaś zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy budowa takich obiektów wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Dalej wskazał, że sporny obiekt został wybudowany na podstawie dokonanego przez inwestorów do Starosty [...] zgłoszenia z dnia 29 maja 2017 r., do którego organ ten nie wniósł sprzeciwu. Na podstawie projektu zagospodarowania działki organ ustalił zaś, że zaprojektowano oczyszczalnię o szerokości 1,50 m, pojemności 3 m3 i wydajności 0,9 m3 na dobę. W kwestii zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi organ wyjaśnił, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) w swojej treści nie określa odległości drenażu rozsączającego od poziomu wód gruntowych, drzew i krzewów ani od rurociągów z wodą, zaś odległości wskazane w § 36 rozporządzenia zostały zachowane. Końcowo organ wyjaśnił, że w samym pozwoleniu na budowę domu, udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] znak: [...] faktycznie nie było mowy o przydomowej oczyszczalni ścieków, a zatwierdzony projekt budowlany nie obejmował swym zakresem sposobu odprowadzania ścieków bytowych. W odwołaniu od powyższej decyzji M.J. zarzucił naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. Wskazał, że zgodnie z tym przepisem projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania terenu sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący m.in. sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, zaś jak wskazał sam organ zatwierdzony projekt budowlany nie poruszał tej kwestii. Zdaniem M.J. drenaż rozsączający przydomowej oczyszczalni ścieków winien być posadowiony 1,5 m nad poziomem wód gruntowych, na potwierdzenie czego przywołał adresy stron internetowych oraz fragmenty zawartych tam opisów, gdzie taki wymóg się pojawia. Ponadto zaznaczył, że ma wątpliwości odnośnie prawidłowego wykonana przedmiotowej instalacji, gdyż postępowanie PINB polegało jedynie na oględzinach i pomiarach na poziomie gruntu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając powyższe organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały okoliczności przemawiające za wstrzymaniem prowadzonych robót budowlanych, orzeczeniem ich zaniechania, nakazaniem rozbiórki spornego obiektu, czy też nałożeniem na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, a zatem organ I instancji nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia. Odnośnie zarzutu dotyczącego niezachowania posadowienia drenażu rozsączającego 1,5 m nad poziomem wód gruntowych, organ wyjaśnił, że nie było podstaw do kwestionowania stanowiska projektanta i firmy wykonawczej w tej kwestii. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.J. zakwestionował w/w rozstrzygnięcie organu. W odczuciu skarżącego organy nie odniosły się do podnoszonych przez niego zarzutów. Zdaniem skarżącego konsekwencją złożonego przez niego wniosku winno być wystąpienie PINB do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany, bowiem decyzja ta narusza art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b., z przyczyn podnoszonych już w odwołaniu. Skarżący zauważył, że według wyjaśnień PINB inwestorzy dokonując zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków dołączyli oświadczenie osoby posiadającej uprawnienia budowlane, że zwierciadło wody gruntowej znajduje się poniżej linii ułożenia drenów, jednakże jego zdaniem prawdziwość złożonego oświadczenia nie została potwierdzona. Zarzucił, że w trakcie rozprawy administracyjnej pracownicy inspektoratu zajmowali się jedynie usytuowaniem widocznych elementów nadziemnych wykonanej oczyszczalni w stosunku do budynku i granic działki, nie chcieli natomiast dokonać pomiaru wód podskórnych. Zdaniem skarżącego organy nie zachowały należytej staranności przy wyjaśnianiu przedmiotowej sprawy, a to z uwagi na fakt, że uchwalony uchwałą z dnia [...] listopada nr [...] Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego przy ul. [...] jasno określa w § 2 pkt 1.1, że warunkiem oddania budynków do użytkowania jest podłączenie projektowanych obiektów do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a ponadto warunkiem realizacji inwestycji jest wykonanie sieci wodociągowej z podłączeniem do wodociągu miejskiego i odprowadzenie ścieków do miejskiej kanalizacji sanitarnej. Według skarżącego Burmistrz [...] de facto zalegalizował samowolę budowlaną, bowiem przedmiotowa instalacja została wykonana w dniu 24 sierpnia 2017 r., zaś Burmistrz zdaniem skarżącego wydał zgodę na budowę oczyszczalni pismem z dnia 27 września 2017 r. znak: [...]. W piśmie tym organ wskazał, że nie ma możliwości technicznych na podłączenie do istniejącej kanalizacji sanitarnej, co również w ocenie M.J. nie jest do końca prawdą. Skarżący nie zgodził się także z twierdzeniami organów, jakoby w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje : Skarga została oddalona, bowiem okazała się nieuzasadniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Stan faktyczny sprawy, pomimo twierdzeń strony skarżącej, został zrekonstruowany w sposób pozwalający na merytoryczną ocenę działań PWINB, czyli zgodnie z przepisami art. 7, 77 i 80 K.p.a. Zaskarżona do WSA decyzja została oparta przez Organy obu instancji o regulację procesową wyrażoną w art. 105 § 1 K.p.a., który stanowi: Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zastosowanie przytoczonego przepisu K.p.a. w niniejszej sprawie było konieczne skoro inwestorzy przydomowej oczyszczalni ścieków dokonali wymaganego w świetle przepisów P.b zgłoszenia zamiaru wykonania tego rodzaju obiektu; zgłoszenie to nie zostało oprotestowane przez Starostę poprzez wniesienie w drodze decyzji sprzeciwu, zaś przeprowadzona kontrola jak również inne działania wyjaśniające Organu wykazały brak naruszeń obowiązujących regulacji, które nakazywałyby kontynuowanie wszczętego postępowania i nakładanie na inwestorów określonych w P.b. obowiązków. Wobec wykazanej bezprzedmiotowości postępowania polegającego na niewykryciu nieprawidłowości przy budowie oczyszczalnie (sprawa legalności zakończonych robót budowlanych), w pełni zasadnie Organy obu instancji zakończyły postępowanie poprzez jego umorzenie. Należy przy tym podkreślić, iż decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony (zob. wyrok NSA z 12 września 2012 r., sygn. II GSK 1096/12, LEX nr 1218383). Sąd odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów nie mógł stwierdzić ich zasadności prowadzącej do zastosowania kompetencji kasacyjnych względem przedmiotu skargi. Po pierwsze, skarżący w zakończonym postępowaniu nie miał jakichkolwiek podstaw do tego, aby kwestionować przed organami nadzoru budowlanego decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. o wydaniu pozwolenia na budowę domu. Do zakresu działania PINB jak i WINB nie należy bowiem kontrola rozstrzygnięć organów architektoniczno – budowlanych. Dlatego strona niesłusznie zarzuca niepodjęcie przez PINB czynności zmierzających do stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji Starosty. Po drugie, skarżący kwestionuje brak jego zdaniem dostatecznych ustaleń Organów co do położenia dna oczyszczalni wobec najwyższego użytkowego poziomu wodonośnego wód podziemnych. Tym samym skarżący domaga się zastosowania w sprawie przepisu § 13 ust. 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1800). Powołany przepis wymaga, aby ścieki pochodzące z własnego gospodarstwa domowego lub rolnego, zlokalizowanego poza aglomeracją, były wprowadzane do urządzenia wodnego, w granicach gruntu stanowiącego własność wprowadzającego, jeżeli są spełnione łącznie następujące warunki: 1) ich ilość nie przekracza 5,0 m3 na dobę; 2) nie przekraczają najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń dla oczyszczalni o RLM od 2000 do 9999 określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia; 3) najwyższy użytkowy poziom wodonośny wód podziemnych znajduje się co najmniej 1,5 m pod dnem tego urządzenia. Ponieważ przytoczone przepisy określają warunki wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, a ponadto zostały wydane na podstawie art. 45 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121), to za kontrolę ich przestrzegania a w tym badania zachowania przytoczonych wyżej warunków będą przede wszystkim odpowiadać organy ochrony środowiska. To organy ochrony środowiska posiadają odpowiednie instrumentarium prawne przewidziane w ustawie Prawo ochrony środowiska jak i ustawie Prawo wodne, pozwalające na dokładne zbadanie zachowania przez inwestorów powyższych regulacji rozporządzenia. Sąd ma świadomość, że również na organach nadzoru budowalnego ciążą obowiązki z tego zakresu, co wynika z art. 81 ust. 1 pkt 1 P.n., jednak ich zadania nie mogą wkraczać w obszary, które z uwagi na specjalizację innych organów wymagają działań uwzględniających mocno skomplikowany charakter kwestii korzystania ze środowiska. Taką sprawą jest niewątpliwie kwestia zachowania odległości urządzenia wodnego od najwyższego użytkowego poziomu wodonośnego wód podziemnych. Innymi słowy, organy nadzoru budowlanego nie mogą wkraczać w obszar zadań i kompetencji organów ochrony środowiska. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie PINB w wyniku przeprowadzonej kontroli wykonał ciążący na nim obowiązek zbadania zachowania przez inwestorów wymogów wynikających z § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422; dalej zwane rozporządzeniem). Wyniki pomiarów przedstawiono w protokole z rozprawy administracyjnej z dnia 5 października 2017 r. w trakcie której wyjaśniono także kwestie korzystania przez skarżącego ze studni znajdującej się na jego działce. Ponieważ Skarżący z tej studni nie korzysta, to również nie było potrzeby zachowania odległości wyznaczonej mocą § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, tj. odległości 30 m od najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej, jeżeli odprowadzane są do niej ścieki oczyszczone biologicznie w stopniu określonym w przepisach dotyczących ochrony wód. Nie można także zarzucać Organom nadzoru budowalnego zupełnego pominięcia podnoszonego przez skarżącego zarzutu niezachowania co najmniej odległości 1,5 m oczyszczalni od poziomu wodonośnego wód podziemnych. Przeprowadzono bowiem dowód z zeznań J.S. wykonawcy oczyszczalni oraz H.G. posiadającego uprawnienia budowlane, a więc osób które były obecne w czasie prowadzonych robót. Z ich oświadczeń wynika, że przedmiotową oczyszczalnie wykonano zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Jednocześnie strona nie przedstawiła Organowi na poparcie swych twierdzeń takich dowodów, które potwierdzałyby jej twierdzenia o niespełnieniu przez urządzenie inwestorów środowiskowych warunków minimalnej odległości od wód podziemnych. W tym miejscu Sąd musi zaznaczyć, iż to na Organie prowadzącym postępowanie z mocy art. 7 i art. 77 K.p.a., ciąży obowiązek dokładnego i wszechstronnego ustalenia i rozważenia okoliczności faktycznych sprawy, jednak nie może to oznaczać bezwzględnego podążania za każdym wnioskiem dowodowym strony, zwłaszcza w sytuacji gdy nie został uprawdopodobniony. Skarżący w toku postępowania nie przedstawił takiego materiału dowodowego (np. dokumentu obrazującego wyniki badań należącego do niego gruntu), który nakazywałby w okolicznościach sprawy podjęcie przez PINB czy WINB dalej idących czynności wyjaśniających. Stąd uprawniony jest wniosek WINB wyrażony uzasadnieniu skarżonej decyzji, co do tego że twierdzenia odwołującego się są bez pokrycia. Dlatego nie było podstaw, aby kwestionować złożone w toku postepowania oświadczenia wykonawcy instalacji jak również kierownika budowy. Po trzecie, Skarżący zarzuca niezgodność obiektu z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Należy jednak zważyć, iż o tym czy zachodzi zgodność lokalizacji oczyszczalni z ustaleniami tego aktu, przesądziło milczenie Starosty, do którego wpłynęło zgłoszenie inwestorów zamiaru wykonania przedmiotowej oczyszczalni. Wskazany Organ obowiązany jest badać zgodność inwestycji z planem, a w przypadku braku tej zgodności może skierować wobec zgłoszenia sprzeciw o czym stanowi art. 30 ust. 7 P.b. Takiego sprzeciwu Starosta nie wydał, czym w istocie przesądził o możliwości wykonania robót budowlanych. Wobec braku sprzeciwu zarzucanie inwestorom braku wymaganej spójności lokalizacji oczyszczalni z przepisami o planowaniu przestrzennym w sposób ewidentny naruszałoby zasadę zaufania obywatela do władzy publicznej, którą wyraża art. 8 § 1 i 2 K.p.a.. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę na treść art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r. poz. 1289). Otóż w jego świetle, przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. W kontekście powyższej regulacji należy zwrócić uwagę, iż w aktach sprawy znajduje się pismo podpisane z upoważnienia Burmistrza [...] przez kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska datowane na dzień 24 kwietnia 2017 r., a więc czas poprzedzający dokonanie zgłoszenia budowy oczyszczalni. W treści tego pisma, adresowanego do inwestorów, Organ wyjaśnił podstawy prawne obowiązku zgłoszenia zamiaru eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków w świetle przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska, a jednocześnie poinformował o planach budowy sieci kanalizacyjnej i stworzeniu w przyszłości warunków umożliwiających przyłączenie nieruchomości do zbiorczej sieci kanalizacyjnej. Wobec jednoznacznej wypowiedzi pracownika urzędu gminy, nie można mieć wątpliwości co do tego, że inwestorzy działali zgodnie z prawem, bowiem nie posiadając faktycznych możliwości korzystania z sieci publicznej, zostali zmuszeni tym stanem do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Dlatego nie sposób było stwierdzić naruszenia przez inwestorów przepisu § 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który podobnie jak powołany powyżej przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, pozwala na zastosowanie przydomowej oczyszczalni ścieków dopiero w razie stwierdzenia braku warunków przyłączenia obiektu do sieci kanalizacyjnej. Równocześnie nie można zasadnie twierdzić, iż dokonano w niniejszej sprawie następczej legalizacji tzw. samowoli budowanej. O takiej samowoli nie może być mowy skoro inwestorzy działali w warunkach legalnie dokonanego zgłoszenia, zaś powołane przez skarżącego pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia 27 września 2017 r., wyłącznie potwierdza stwierdzony już wcześniej brak możliwości korzystania z publicznej sieci kanalizacyjnej. Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się w działaniach Organów obu instancji przyczyn, które mogłyby zadecydować o wykorzystaniu kompetencji kasacyjnych w postaci uchylenia czy stwierdzenia nieważności przedmiotu skargi. Przedstawione wyżej przyczyny musiały zadecydować o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.