II SA/Rz 253/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. M. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M.M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku B. i J.M. ustalił warunki zabudowy dla zalegalizowania zrealizowanej inwestycji polegającej na rozbudowie od strony wschodniej i od strony północnej wybudowanego na działce położonej w P., gmina P. nr 2968/1 istniejącego budynku magazynowego. Budynek ten został wybudowany na podstawie wydanej na wniosek B.i J.M. przez Naczelnika Gminy [...] decyzji z dnia [...] marca 1990 r. udzielającą wnioskodawcom pozwolenia na budowę "szopo-garażu" wg projektu typowego WB-3801 z przeznaczeniem na warsztat stolarski na działce nr 2968/1 o wymiarach 18,25 x 6,25 m, usytuowanego w odległości 19 m od drogi nr 2913, w granicy działki nr 2972 (na długości 18,25 m), której współwłaścicielką jest skarżąca. Organ uznał, że wniosek jest kompletny, a planowana inwestycja jest zgodna z wymogami określonymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). W odwołaniu M.M. zarzuciła, iż decyzja organu I instancji niedostatecznie chroni interes osób trzecich, nie określa intensywności zabudowy i jej wpływu na sąsiednie nieruchomości. Gabaryty już wybudowanego budynku odbiegają od warunków określonych w decyzji, a ponadto działka nr 2968/1 położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz rzemieślniczą. Tym samym zmieniła swój charakter z zabudowy zagrodowej na usługową. Kolegium opisaną na wstępie decyzją działając podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a.") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W całości uznało za słuszne stanowisko organu I instancji. Organ zbadał zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 u.p.z.p warunkujących wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Stwierdził, iż działka na której ma być prowadzona inwestycji położona jest na ternie południowo - wschodniej części wsi otoczona nieruchomościami zabudowanymi zabudową jednorodzinną i produkcyjno - usługową. W obszarze analizowanym znajdują się budynki pozwalające na określenie parametrów planowanego przedsięwzięcia przy czym przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Teren ma dostęp do drogi publicznej to jest do drogi gminnej Nr [...], a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia. Ponadto teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami szczególnymi. Decyzja zawiera wymagane przepisem art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. elementy, a projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony przez tzw. przemilczenie - art. 53 ust. 5 u.p.z.p., w zakresie ochrony gruntów rolnych ze Starostą Stalowowolskim, a w zakresie ochrony środowiska z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (art. 60 u.p.z.p.). Organ I instancji dokonał analizy pod kątem dyspozycji art. 53 ust 3 i 4 u.p.z.p., a projekt decyzji został sporządzony przez osobę do tego legitymowaną - mgr inż. arch. K.K.D. nr wpisu [...]. Odnośnie zarzutu skarżących, że realizacja inwestycji doprowadzi do zacienienia nieruchomości sąsiedniej, organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie określa bowiem sposobu wykonania planowanej inwestycji ani nie określa szczegółowych rozwiązań technicznych, które przyjęte będą dopiero na etapie projektu budowlanego i będą przedmiotem odrębnego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.M. zarzuciła zaskarżonej decyzji mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego. Skarżąca wyjaśniła, że samowolna rozbudowa "szopo-garażu" dokonana w latach 1990-2000 polegała m.in. na wydłużeniu budynku usytuowanego w granicy z działką nr 2972 o około 15 m, zmniejszeniu linii zabudowy z 19 m do 5 m od krawędzi jezdni drogi gminnej Nr [...] (nr 2913), oraz zwiększeniu wysokości budynku przez nadbudowę poddasza. W wyniku samowolnych działań inwestorów powstał budynek o wymiarach ok. 35 m długości, 14 m szerokości, 6 m wysokości, całkowicie odbiegający od warunków określonych w decyzji w zakresie jego gabarytów, lokalizacji, warunków technicznych oraz przeznaczenia. Decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana celem zalegalizowania samowoli budowlanej w pełnym zakresie sankcjonuje zastany stan rzeczy powstały w wyniku samowoli, przez co dopuszcza kształtowanie ładu przestrzennego w sposób bezprawny i wymuszony przez inwestorów. Konkretyzuje lokalizację inwestycji w granicy działki z działką nr 2972 wkraczając w kompetencje organu wydającego pozwolenie na budowę. Dopuszczenie do lokalizacji tak dużego budynku w granicy wąskiej działki nr 2972 o szerokości około 15 m narusza interesy właścicieli tej działki powodując ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu działki. Ponadto decyzja ustala linię zabudowy w odległości nie mniejszej niż 5 m od krawędzi jezdni drogi gminnej nr 2913 podczas gdy zgodne z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych odległość ta wynosić powinna co najmniej 6 m. Błędnie dokonana została także analiza intensywności wykorzystania sprowadzająca się tylko do ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy terenu i zgodności gęstości zabudowy terenu z obowiązującymi normami. Decyzja pomija ustalenia zawarte we wcześniej wydanej przez Wójta Gminy [...] decyzji nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla nowej inwestycji tj. budowy budynku magazynowego na sprzęt rolniczy i składowanie narzędzi rolniczych i ogrodniczych na działkach nr 2968/1, 2968/3, 2968/4, w zakresie dotyczącym działki nr 2968/1. Faktyczny stan zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym różni się od stanu na załączonych mapach. W analizie nie uwzględniono budynków zlikwidowanych i inwestycji realizowanych na podstawie aktów o których organ miał wiedzę. Przedmiotowa decyzja nie chroni interesów właścicieli działki nr 2972, w tym skarżącej, a ponadto zawiera elementy będące przedmiotem rozstrzygania organu wydającego decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące zgodności inwestycji z odpowiednimi przepisami prawa i wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd uwzględniona z przyczyn, które należało dostrzec z urzędu. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga musiała zostać przez Sąd uwzględniona, bowiem decyzja SKO narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, którym mógł mieć wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca złożyła za pośrednictwem Poczty Polskiej od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...], odwołanie datowane na dzień 3 listopada 2016 r. Odwołanie złożono w terminie przewidzianym przepisami K.p.a., jednak nie zostało ono przez skarżącą podpisane. W myśl art. 63 § 3 K.p.a. podanie wniesione pisemnie, a takim jest odwołanie M.M., powinno być podpisane przez wnoszącego. Pomimo tego ewidentnego braku, Organ odwoławczy nie wezwał M.M. o jego uzupełnienie, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., który stanowi : Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jednocześnie zważyć należy, że ze względu na właściwe dla postępowania odwoławczego uregulowanie art. 134 K.p.a., rygorem prawnym nie uzupełnienia braków formalnych odwołania, w tym podpisu, powinno być stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a., nie zaś pozostawienie odwołania bez rozpoznania (vide: wyrok NSA z 1 marca 2017 r. sygn. II OSK 3088, LEX). Ponieważ Organ odwoławczy rozpoznał odwołanie niepodpisane przez stronę skarżącą, zaś z całokształtu działań M.M. wynika, że miała zamiar zaskarżenia decyzji Wójta Gminy [...], to należało stwierdzić naruszenie przez SKO przepisu art. 64 § 2 w zw. z art. 134 K.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. WSA nie uznał w niniejszej sprawie rażącego naruszenia prawa przez SKO i w konsekwencji nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że skarżąca nie podnosi w swej skardze, iż Organ odwoławczy rozpoznał podanie nie pochodzące od niej. Błąd SKO polegał więc na niedostrzeżeniu braku podpisu pod odwołaniem M.M. i na niepodjęciu stosownych działań zmierzających do konwalidacji tego błędu, nie zaś działaniu wbrew woli strony, a więc wyłącznie z urzędu. Z uwagi na dostrzeżone przez Sąd ewidentne uchybienie normom prawa procesowego, nie można było ustosunkować się do merytorycznych zarzutów skargi M.M. W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku SKO obowiązane będzie zastosować przepis art. 64 § 2 w zw. z art. 134 K.p.a. w celu uzupełnienia braku podpisu M.M. pod odwołaniem. Z przedstawionych względów orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.