II SA/Rz 254/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. w [...] S.A. z/s w [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postepowaniu egzekucyjnym -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...], którym po rozpatrzeniu zażalenia A w[...] S.A. z/s w [...]. (zwane dalej A S.A.) utrzymano w mocy postanowienie Państwowej Inspekcji Pracy Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] oddalające zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego. W podstawie prawnej organ powołał art.138 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 18 i art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm. - zwanej dalej "u.p.e.a."). W uzasadnieniu wskazano, że nakazem z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]) Inspektor OIP w [...] nakazał A S.A. w [...]. z/s w [...]. wypłacić należne pracownikom świadczenia pieniężne z tytułu wynagrodzenia za pracę. W wyniku kontroli stwierdzono, że pracodawca nie zrealizował decyzji nakazowych, wobec czego w dniu [...] września 2014 r. Inspektor pracy wystosował pisemne upomnienie ([...]) wzywając do natychmiastowego wykonania obowiązku. W dniach [...] i [...] kwietnia 2015 r. przeprowadzono kontrole, w trakcie których stwierdzono częściowe wykonanie decyzji. Wobec powyższego egzekutor OIP w [...] wszczął postępowanie egzekucyjne i w dniu [...] maja 2015 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] oraz postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nr [...] w kwocie 1 000 zł. W dalszej kolejności pismem z dnia [...] maja 2015 r. A S.A. w [...]. z/s w [...]. zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Podniesiono, że zastosowany środek egzekucyjny, w postaci grzywny w celu przymuszenia, jest zbyt uciążliwy i niecelowy a dodatkowo pogorszył sytuację materialną dłużnika. Nadto zarzucono brak dołączenia, do doręczonego dłużnikowi tytułu wykonawczego, dowodów potwierdzających dręczenie upomnienia – zgodnie z art. 27 § 3 u.p.e.a. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Egzekutor PIP OIP oddalił zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego. Organ podał, że częściowe wpłacenie zaległych wynagrodzeń nie jest podstawą do uchylenia tytułu wykonawczego a fakt realizacji w miarę możliwości swoich obowiązków nie stanowi przesłanki do uznania decyzji za wykonaną, ani też do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Natomiast grzywna została wymierzona w minimalnej wysokości przy uwzględnieniu ogólnych zasad postępowania egzekucyjnego, wysokości zadłużenia, sytuacji materialnej zobowiązanego i faktu, że decyzje zostały częściowo zrealizowane. Zażalenie na to postanowienie złożyła A S.A. w [...]. z/s w [...]. i wniosła o jego uchylenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego w całości. Zarzucono naruszenie art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zastosowany środek egzekucyjny jest adekwatny, podczas gdy jest on uciążliwy i niecelowy przy uwzględnieniu sytuacji materialnej dłużnika i braku jego zawinienia przy wykonaniu obowiązku. Zarzucono ponadto naruszenie art. 35 § 1 u.p.e.a. poprzez nierozpoznanie wniosku dłużnika o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania zarzutów. Przy tym strona ponownie zawnioskowała o wstrzymanie wykonania przedmiotowego postępowania. Po dokonaniu analizy okoliczności sprawy Okręgowy Inspektor Pracy postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał, że zasadą postępowania egzekucyjnego co do obowiązków o charakterze niepieniężnym, jest spowodowanie wykonania nałożonego obowiązku w całości. Obowiązek może być uznany za zrealizowany w pełni, gdy decyzja nakazowa zostanie wykonana w całości. Wskazał, że podstawę zgłaszanego zarzutu stanowił art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. stanowiący o zastosowaniu wobec dłużnika zbyt uciążliwego i niecelowego środka egzekucyjnego – w okolicznościach sprawy grzywny w celu przymuszenia. Organ odwoławczy podał, że grzywna została nałożona na osobę prawną a zgodnie z art. 121 § 2 i § 3 u.p.e.a. jej wysokość nie może przekroczyć 50 000 zł, zaś w przypadku grzywien nakładanych wielokrotnie 200 000 zł. W rozpoznawanej spawie grzywna nałożona została w wysokości 1000 zł i stanowi minimalną kwotę jaka mogła być zastosowana, bez zbytniego uszczerbku finansowego dla pracodawcy. Zaznaczył przy tym, że grzywna z założenia powinna być dolegliwa skoro jej celem jest przymuszenie zobowiązanego do realizacji obowiązków. Wskazano, że przy jej nakładaniu wzięto pod uwagę okoliczności sprawy, sytuację finansową spółki. Podkreślono przy tym, że przepisy prawa nie dają możliwości uchylenia grzywny z powodu częściowego wykonania obowiązku lub też trudnej sytuacji finansowej pracodawcy. Organ odwoławczy stwierdził, że zgłoszone zarzuty są nieuzasadnione a nałożenie grzywny w wyżej wskazanej kwocie było prawidłowe. Odnosząc się do zarzutu o braku rozpoznania wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego organ wyjaśnił, że w istocie organ I instancji nie odniósł się do niego, jednakże zastosowane środki egzekucyjne nie były faktycznie wykonywane oraz nie podejmowano nowych środków egzekucyjnych. Odnosząc się natomiast do zawartego w zażaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania postepowania egzekucyjnego organ zwrócił uwagę na aktualne brzmienie art. 35 u.p.e.a. i wyjaśnił, że od [...] listopada 2013 r. organy utraciły prawo do tego, by w uzasadnionych przypadkach wstrzymywać czynności egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zarzutu. Dodatkowo przepisy prawa nie przewidują, w przypadku zgłoszenia zarzutu z art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., obowiązku organu do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyło A S.A. w [....]. z/s w [...]. wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciło obrazę art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ I instancji słusznie nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1 000 zł. Strona skarżąca wskazała, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku niepieniężnego. Tymczasem na skarżącego nałożony został obowiązek o charakterze pieniężnym tj. wypłaty pracownikom nagród jubileuszowych, odpraw, odszkodowań oraz ekwiwalentu za niewykorzystany urlop a zatem brak było podstaw do nałożenia grzywny. Strona zwróciła także uwagę, że w miarę możliwości realizuje ciążące obowiązki płatnicze, a ich niewykonanie w całości nie jest wynikiem złej woli, lecz wynikiem sytuacji materialnej i konieczności bieżącego realizowania zobowiązań. Podtrzymała stanowisko, że nałożenie grzywny było niecelowe i nielogiczne, gdyż konieczność zapłaty grzywny pogorszy tylko sytuację materialną skarżącego i nie przyczyni się do osiągnięcia celu. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej z uchybieniem terminu, ewentualnie jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie organ uzasadnił okolicznością, że z treści skargi i podniesionych w niej zarzutów wynika, że strona w istocie kwestionuje postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia - wydane przez organ odwoławczy w dniu [...] czerwca 2015 r. ([...]). Postanowienie to doręczone było pełnomocnikowi w dniu [...] czerwca 2015 r., a zatem złożenie skargi w dniu [...] sierpnia 2015 r. powoduje, że została ona wniesiona z uchybieniem terminu. Natomiast w zakresie wniosku o oddalenie skargi organ podtrzymał stanowisko zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270, ze zm., na dzień sporządzania uzasadnienia obowiązuje tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia ich nieważności, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wymienionych wyżej wad i uchybień nie zawiera i dlatego, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. Na wstępie, odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, wyjaśnienia wymaga, że strona skarżąca przedmiotem skargi (co wprost wynika z jej części wstępnej) uczyniła postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...],utrzymujące w mocy postanowienie Państwowej Inspekcji Pracy Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] oddalające zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego. Wprawdzie w treści uzasadnienia skargi poniosła zarzuty dotyczące postanowienia organu wydanego w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, niemniej jednak Sąd uznał, że wolą strony było objęcie skargą rozstrzygnięć organów wydanych w przedmiocie zarzutów w postępowaniu administracyjnym. Wątpliwości w tym zakresie rozwiewa zawarte we wstępnej części skargi sformułowanie, że pismo z dnia [...] sierpnia 2015 r. stanowi "Skargę na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., wydane w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia z dnia [...] czerwca 2015 r...". W tych okolicznościach wyjaśnić należy, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r., jak i postanowienie organu I instancji z dnia [...] czerwca 2015 r. zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej zwanej "u.p.e.a."). Ustawa ta w art. 1 określa m.in. sposób postępowania wierzycieli w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, a także sposób prowadzenia przez organy egzekucyjne postępowania i stosowania przez nie środków przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków. Jak wynika z treści art. 17 § 1 u.p.e.a. rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Z kolei z przepisu art. 18 przywołanej wyżej ustawy wynika, że jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tryb wydawania postanowień w zakresie ich odrębności został uregulowany Kodeksem postępowania administracyjnego. Jak już wyżej zaznaczono przedmiotem skargi jest postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] wydane w przedmiocie oddalenia zarzutów zgłoszonych w toku postępowania egzekucyjnego. Analiza akt sprawy wskazuje, że nakazem z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]) Inspektor OIP w [...] nakazał A S.A. w [...]. z/s w [...]. wypłacić należne pracownikom świadczenia pieniężne z tytułu wynagrodzenia za pracę. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że pracodawca nie zrealizował decyzji nakazowych, wobec czego Inspektor Pracy w dniu [...] września 2014 r. wystosował pisemne upomnienie ([...]) wzywając do natychmiastowego wykonania obowiązku. Upomnienie to doręczone zostało PKS w [...]. S.A. w [...]. w dniu [...] września 2014 r., czego dowodzi zalegające w aktach administracyjnych zwrotne potwierdzenie odbioru (k. 56 akt administracyjnych sprawy). Przeprowadzona w dniach [...] i [...] kwietnia 2015 r. kontrola wykazała częściowe wykonanie decyzji. W tej sytuacji egzekutor OIP w [...]. wszczął postępowanie egzekucyjne i w dniu [...] maja 2015 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] oraz wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nr [...] w kwocie 1 000 zł. A S.A. w [...] z/s w [...]., w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem strony zastosowany środek egzekucyjny, w postaci grzywny w celu przymuszenia, jest zbyt uciążliwy i niecelowy, a dodatkowo pogorszył sytuację materialną dłużnika. Zarzucono również brak dołączenia, do doręczonego dłużnikowi tytułu wykonawczego, dowodów potwierdzających doręczenie upomnienia – zgodnie z art. 27 § 3 u.p.e.a. Z art. 33 § 1 u.p.e.a. wynika, że zobowiązany w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może zgłosić zarzuty. W okolicznościach sprawy podnoszona przez skarżącą spółkę okoliczność, tj. zastosowanie zbyt uciążliwego i niecelowego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.) może być podstawą zgłoszonego zarzutu. Nadto zgodnie z zasadami postępowania egzekucyjnego, wyrażonymi w art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Sformułowane w art. 7 § 2 u.p.e.a. zalecenie wskazuje, że jeżeli dany środek egzekucyjny zdolny jest doprowadzić do wykonania obowiązku, ale ten sam cel można osiągnąć inaczej, w stopniu mniej uciążliwym dla zobowiązanego, to zastosowanie go należy ocenić jako niecelowe. Zdaniem Sądu, organ w prawidłowy sposób dokonał wyboru tego środka, biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt częściowego wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. W świetle wyżej przytoczonych przepisów stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skarżącej spółki organy egzekucyjne należycie umotywowały swoje stanowisko, przez co zaskarżone postanowienie nie narusza zasad postępowania egzekucyjnego ani przepisów postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika, jakimi kryteriami kierował się organ, podejmując rozstrzygnięcie. Organ wskazał przy tym, że celem jej nałożenia jest doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Grzywna, która ma doprowadzić do wykonania tego obowiązku, musi być dolegliwa, aby zmusić podmiot zobowiązany do wykonania obciążającego go obowiązku orzeczonego ostateczną decyzją właściwego organu administracji publicznej. Grzywna ta nie jest kara, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Zwrócić także należy skarżącej uwagę, że zgodnie z art. 125 i art. 126 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Mówiąc innymi słowy, organ egzekucyjny powinien wskazać w uzasadnieniu okoliczności, którymi się kierował ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia. Nie może być tak, jak chce tego skarżąca, by zasadność nałożenia grzywny i jej wysokość, kwestionować możliwościami finansowymi zobowiązanego. Tym bardziej, że może się on uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek (art. 125 i 126 u.p.e.a.). Nadto, wbrew zarzutom skargi, na zobowiązanego nałożono obowiązek o charakterze niepieniężnym. Istotna nakazu wypłaty należności pracowniczych, do którego przymusić miała nałożona grzywna, sprowadza się bowiem do nakłonienia pracodawcy, by wypełnił ciążące na nim obowiązki i powinności względem pracownika a wynikające z obowiązujących przepisów prawa i z zawartej umowy o pracę. W związku z powyższym, stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy organy egzekucyjne nie naruszyły zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, ani też granic uznania administracyjnego wyznaczonego przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.