II SA/Rz 256/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.NSA Jacek Surmacz /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P.P. na czynność Starosty z [...] stycznia 2022 r. w przedmiocie wpisania do dokumentu prawa jazdy daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami 1) stwierdza bezskuteczność czynności Starosty z [...] stycznia 2022 r. w przedmiocie wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kat. B w dokumencie prawa jazdy nr [...], nr druku [...], 2) zasądza od Starosty na rzecz skarżącego P.P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 256/22 U Z A S A D N I E N I E Skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie przez Skarżącego P.P. dotyczy czynności materialno - technicznej Starosty [...], polegającej na wpisaniu w nowowydanym dokumencie prawa jazdy terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B, w sytuacji gdy uprawnienia te zostały przez Skarżącego nabyte w przeszłości bezterminowo. Z nadesłanych akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżący w dniu 5 listopada 2021r. zawnioskował o wydanie mu nowego dokumentu prawa jazdy, zawierającego nowe kategorie uprawnień do kierowania pojazdami, obok posiadanych już wcześniej – uzyskanych bezterminowo – uprawnień kat B i C. Wydany w dniu 17 stycznia 2021r. dokument prawa jazdy nr [...] zwiera zapisy o posiadaniu przez Skarżącego uprawnień kat.: AM, B1, B, C1, C, B+E, T, przy czym data ważności uprawnień kat. AM, B1, B, B+E, T została ograniczona do dnia 4 listopada 2036r. W ocenie Skarżącego, ograniczenie daty ważności uprawnień kat. B – uzyskanych bezterminowo - zostało dokonane bezzasadnie i z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. Zaskarżonej czynności Skarżący zarzucił: - naruszenie art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) – dalej: Kpa., poprzez dokonanie powtórnej weryfikacji posiadanych przez Skarżącego uprawnień, z naruszeniem zasady trwałości decyzji ostatecznych; - naruszenie art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami ( t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1268) – dalej: ustawa poprzez bezzasadne wpisanie w dokumencie prawa jazdy terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B, nabytych przez Skarżącego bezterminowo; - naruszenie § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. poz. 231 ze zm.) – dalej: rozporządzenie poprzez jego niezastosowanie. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności organu w zakresie wpisu daty ważności uprawnienia kategorii B oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] podał, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, ponieważ opisany wyżej dokument prawa jazdy został wydany prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami w oparciu o orzeczenie lekarskie z dnia 4 listopada 2021r. wyznaczające datę następnego badania na dzień 4 listopada 2036r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) – dalej: P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej z mocy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. mogą być inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność z mocy art. 146 § 1 P.p.s.a. uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., określający przesłanki uwzględnienia skargi sądowoadministracyjnej wniesionej na decyzję administracyjną lub postanowienie, stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na czynność Starosty z zakresu administracji publicznej, polegającą na wprowadzeniu w dokumencie prawa jazdy wpisu, określającego termin ważności nadanych już uprzednio mocą decyzji, uprawnień kategorii B. W ocenie Sądu, zaskarżona czynność, spełnia przesłanki określone w przepisie i może stanowić przedmiot skargi, jest to bowiem czynność władcza organu, definiująca czas korzystania przez osobę fizyczną z uprawnień przewidzianych w przepisach prawa materialnego, skierowana do indywidulanie oznaczonego podmiotu – kierującego pojazdem. Dopuszczalność wniesienia skargi na tego rodzaju czynności organu administracji została wyraźnie przewidziana w przytoczonym art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ był uprawniony do wpisania w rubryce 11 wydanego dokumentu, daty ważności uprawnienia do prawa jazdy kat. B Skarżący domagał się bowiem wydania nowego dokumentu prawa jazdy, w związku z uzyskaniem dodatkowych uprawnień do kierowania pojazdami – prawo jazdy kat: AM, B1, C1, B+E, T. Stosownie zatem do treści art. 18 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym osoba posiadająca prawo jazdy jest obowiązana zawiadomić starostę o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, przyznanie Skarżącemu kolejnych uprawnień wiązało się z koniecznością wymiany dokumentu prawa jazdy i potwierdzenia w tym dokumencie posiadania zarówno nowo nabytych, jak i wcześniej przyznanych uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z procedurą określoną powyższym przepisem, organ powinien wydać osobie uprawnionej do kierowania pojazdami nowy dokument prawa jazdy, zawierający uaktualnione dane objęte zmianą. Powyższa regulacja ma na celu zapewnienie aktualności danych ujętych w dokumencie prawa jazdy tak, aby brak było jakichkolwiek wątpliwości co do tego, jakie konkretnie kategorie uprawnień do kierowania pojazdem posiada określona osoba. Nowo wydany dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy, udostępniany osobie wnioskującej o jego wydanie, z powodu zmiany stanu faktycznego, wymagającego zmiany danych w nim zawartych powinien, poza uzasadnioną zmianą, jedynie ma powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim. Dokonane zmiany nie mogą dotyczyć w żadnym wypadku posiadanych już uprawnień do kierowania pojazdami. Zdaniem organu, z przedłożonego przez Skarżącego orzeczenia lekarskiego, wynika ograniczenie terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kat: AM, A1,A2,A,B1,B, B+E, T – do 4 listopada 2036r. Natomiast podstawa do wpisania daty ważności upoważnienia wynika z § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a rozporządzenia, zgodnie z którym wniosek oraz prawo jazdy lub pozwolenie wypełnia się w następujący sposób: "data ważności uprawnienia - najwcześniejsza z dat określonych w orzeczeniu lekarskim i odpowiednio w orzeczeniu psychologicznym dla przeprowadzenia ponownych badań lekarskich lub psychologicznych w zakresie określonej kategorii prawa jazdy lub 15 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B, B1, B+E i T, jeżeli dla określonej kategorii prawa jazdy w orzeczeniu lekarskim nie ustalono tej daty lub orzeczenie zostało wydane bez określenia terminu ważności, z zastrzeżeniem ust. 4 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, przy czym: a) w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E i T - za datę stosowaną do określenia daty ważności tych uprawnień przyjmuje się jedną datę określoną w najpóźniej wydanym orzeczeniu lekarskim. Mimo, że literalne brzmienie § 10 ust. 5 rozporządzenia mogłoby skłaniać do interpretacji jaką przyjął organ, bowiem użyte w tym przepisie określenie: "w pozycji "data ważności uprawnienia" może być rozumiane jako upoważnienie do określenia daty ważności nie tylko uprawnień, o których mowa w art. 15 ustawy ale również uprawnień nabytych bezterminowo, to jednak taki rezultat wykładni należy uznać za wadliwy, bo nieuwzględniający kontekstu systemowego. Podkreślenia wymaga, że pojęcie "prawo jazdy" występuje w przepisach prawa w dwóch znaczeniach. Oznacza ono uprawnienie do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju oraz używane jest na określenie samego dokumentu urzędowego potwierdzającego posiadanie przez jego posiadacza uprawnienia do prowadzenia pojazdów wskazanych w nim kategorii (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r., o sygn. I OSK 1686/15; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego wymaga wyraźnego zaznaczenia konieczność odróżnienia uprawnień do kierowania pojazdami, które stanowią publiczne prawo podmiotowe uprawniające do kierowania danego rodzaju pojazdem od samego dokumentu prawa jazdy, który w świetle art. 4 ust. 1 ustawy stanowi wyłącznie dokument potwierdzający posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami. Prawo jazdy w znaczeniu dokumentu jest więc urzędowym dowodem posiadania przez oznaczoną w jego treści osobę fizyczną uprawnień do kierowania pojazdami (art. 76 § 1 K.p.a.). Jego treść powinna być jasna i zrozumiała zarówno dla posiadacza prawa jazdy, jak i osoby kontrolującej, czy kierujący pojazdem posiada uprawnienie do prowadzenia tego właśnie pojazdu. W szczególności wymienione osoby nie mogą mieć wątpliwości, czy uprawnienia stwierdzone decyzją właściwego organu są ważne, czy też wygasły, np. wskutek upływu czasu (wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. I OSK 1686/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą nie można stawiać znaku równości pomiędzy datą ważności prawa jazdy, a datą ważności uprawnień do kierowania pojazdami. Słusznie podkreśla się w orzecznictwie, że czym innym jest data ważności prawa jazdy, jako dokumentu, a czym innym jest data ważności uprawnienia, wpisywana na drugiej stronie dokumentu prawa jazdy w kolumnie (pozycji) 11, korespondującej z pozycją w kolumnie 9 wskazującą na konkretną kategorię posiadanego uprawnienia. Wobec powyższego, stanowisko zaprezentowane przez organ jest nieprawidłowe. Pozostaje ono także w sprzeczności z § 29 rozporządzenia. Przepis ten rozróżnia pojęcia "daty ważności prawa jazdy" i "daty ważności uprawnienia". Zgodnie z § 29 ust. 1 wyżej wymienionego przepisu w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo. Natomiast o ważności dokumentu prawa jazdy stanowi ust. 2, według którego w przypadku osób, o których mowa w ust. 1, data ważności prawa jazdy, o której mowa w § 10 ust. 3 pkt 4 lit. a, nie może być dłuższa niż 15 lat. Przepis ten odnosi się do uregulowań zawartych w ustawie rozróżniających przysługujące stronie prawo podmiotowe - uprawnienie do kierowania pojazdem, od samego dokumentu prawa jazdy - blankietu, który jedynie potwierdza posiadanie przez daną osobę tego uprawnienia. Na blankiecie prawa jazdy ujawnieniu winny podlegać odrębnie - data ważności dokumentu prawa jazdy oraz data ważności samego uprawnienia do kierowania pojazdami. Utrata prawa jazdy z jakichkolwiek powodów, w tym również z powodu utraty jego ważności, nie jest tożsama z utratą uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, dokumenty praw jazdy według nowego wzoru mają ściśle określony termin ważności. Jednakże z przepisu tego nie wynika, że nabyte bezterminowo uprawnienia do kierowania pojazdami, nabyte przez osoby pod rządami poprzednich przepisów, tracą ważność. Przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy osoby takie nie muszą zatem ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13, OTK-A 2013/9/137). Wykładni takiej nie stoją na przeszkodzie również ograniczenia wynikające z wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r., nr 2006/126/WE, w sprawie praw jazdy (Dz.U.UE.L z 2006 r. Nr 403, poz. 18 ze zm.), która w art. 7 ust. 2 przewiduje administracyjny okres ważności praw jazdy poszczególnych kategorii. Nie dotyczy to bowiem uprawnień do kierowania pojazdami przyznanych przed 19 stycznia 2013 r. Przyjęcie za poprawne stanowiska organu doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji uprawnień nabytych bezterminowo. Po wtóre, podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Oznaczałoby to naruszenie podstawowej dyrektywy wykładni systemowej nakazującej respektowanie hierarchii aktów normatywnych. Ponadto nabyte bezterminowo uprawnienia administracyjne doznawałyby ograniczeń na podstawie regulacji zawartej w rozporządzeniu, która w tym zakresie nie mieści się w upoważnieniu ustawowym. Konkludując, podkreślić należy że w sytuacji wymiany dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany stanu faktycznego tj . zdobycia nowych kategorii uprawnień – w świetle art. 18 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy, Starosta powinien wydać osobie uprawnionej do kierowania pojazdami nowy dokument prawa jazdy z uaktualnionymi danymi objętymi zmianą tj. danymi zaktualizowanymi jedynie w zakresie dotyczącymi uzyskania nowych uprawnień, bez ingerencji w dane, które nie uległy zmianie. Powołana regulacja ma na celu zapewnienie aktualności danych ujętych w dokumencie prawa jazdy tak, aby brak było jakichkolwiek wątpliwości co do tego, jakie konkretnie kategorie uprawnień do kierowania pojazdem posiada określona osoba. Nowo wydany dokument, poza uzasadnioną zmianą, powinien powtarzać jedynie zapisy zawarte w dokumencie poprzednim. Wymaga tu podkreślenia, że dokonane zmiany nie mogą dotyczyć w żadnym wypadku posiadanych już uprawnień do kierowania pojazdami, co wynika m.in. z faktu konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz związanej z tym kodeksowej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W konsekwencji powyższych ustaleń prawnych oraz faktycznych Sąd zobligowany był uznać skargę za uzasadnioną oraz stwierdzić, że objęta kontrolą czynność Starosty w postaci wpisu terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami do dokumentu prawa jazdy, została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązujących regulacji, a więc w sposób bezskuteczny. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta zobligowany będzie mocą art. 153 P.p.s.a. uwzględnić wypowiedziane wyżej stanowisko Sądu i wydać Skarżącemu nowy dokument prawa jazdy potwierdzający posiadanie bezterminowego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B . Z przedstawionych przyczyn Sąd na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności w zakresie objętym skargą. O kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego, należnych Skarżącemu orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a., uwzględniając zwrot poniesionych kosztów w kwocie 217 zł. oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 na podstawie §14 ust 1 pkt 1 lit c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz. U. z 2015 poz. 1800).