II SA/Rz 257/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi G.F. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...), Nr (...) w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi publicznej - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty D. z dnia [...] października 2008 r. [...] ustalającą lokalizację drogi gminnej, klasy D w miejscowości P.. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że odwołanie G. F. nie mogło być uwzględnione, gdyż zarzuty w nim podniesione nie mają oparcia w przepisach prawa, a decyzja Starosty D. jest zgodna z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych /Dz.U. nr 80, z 2003 r. poz. 721 ze zm./. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów odwołania organ drugiej instancji podkreślił, że bezzasadne są obawy odwołującego związane z kolizją projektowanej drogi i urządzeniami infrastruktury. Z dokumentacji stanowiącej podstawę wydania decyzji wynika, że kolizja taka nie ma miejsca, gdyż wszelkie oddziaływanie projektowanej inwestycji na istniejące urządzenia infrastruktury wiąże się z jej zabezpieczeniami. Poza tym droga, dla której ustalono lokalizację spełnia warunki wynikające z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, a to oznacza, że nie może być uznany za zasadny zarzut, którym kwestionowane jest oddziaływanie drogi na środowisko i jego znaczne pogorszenie. Rozwijając ten fragment uzasadnienia Wojewoda zauważył, że decyzja w sprawie lokalizacji drogi publicznej rozstrzyga jedynie przebieg takiej inwestycji i wskazuje na niezbędne parametry przedsięwzięcia, których spełnienie przez inwestora ma zachować przewidziany prawem zakres ochrony interesów osób trzecich. Rozstrzygnięcie to nie wskazuje szczegółowych rozwiązań technicznych, zatem nie może podejmować szczegółowych kwestii związanych z tą ochroną. Z tego względu nietrafna jest ta część odwołania, w której wskazano na te braki jako wadę decyzji. Z takich samych względów w decyzji ustalającej lokalizację drogi nie podejmuje się spraw związanych z odszkodowaniem za przejęcie lub ograniczenie praw do nieruchomości, na których będzie realizowana inwestycja. Dla poprawności i zgodności z prawem decyzji Starosty D. z dnia [...] października 2008 r. nie ma znaczenia zmiana przebiegu planowanej drogi oraz zwiększenie jej szerokości. Przedmiotem oceny w postępowaniu odwoławczym jest konkretna decyzja, która określa przebieg przyszłej drogi i tylko w tym zakresie organ odwoławczy może się wypowiadać. Lokalizacja drogi i jej parametry pozostają w dyspozycji inwestora, zaś organy w ocenie prawidłowości prowadzonego w tej sprawie postępowania są związane zakresem wniosku, który leży u jego podstaw. Wskazując na niezasadność zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty D. powinna być utrzymana w mocy, gdyż odpowiada przepisom prawa. Z rozstrzygnięciem Wojewody P. nie zgodził się G. F. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucił skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty D. sprzeczność z prawem. Z tych powodów wniósł o uchylenie decyzji Wojewody P. i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji skarżący wskazał naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przegotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zdaniem skarżącego wskazany przepis wymaga, by decyzja ustalająca lokalizację drogi zatwierdzała równocześnie podział nieruchomości. W ocenie skarżącego decyzje obu instancji wymogu tego nie spełniają. Wprawdzie ich osnowa zawiera informację o podziale, ale zdaniem skarżącego nie jest to zatwierdzenie projektu podziału. Jako wadę postępowania skarżący podniósł wydzielenie działek o powierzchni 0,00 ha /np. dz. nr 219/14 i 219/15/. Skarżący zaznaczył również, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której przebieg projektowanej drogi pozostawiony jest uznaniu inwestora, bez możliwości jego oceny przez organy wydające w tym zakresie decyzję. Takie ukształtowanie przedmiotu postępowania prowadzi do naruszenia własności prywatnej. Wskazując na powyższe argumenty skarżący stwierdził, że skargę i jej żądania są zasadne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o oddalenie skargi wskazując na argumentację jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a. sądy sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem określone środki. Zakres kontroli wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami podstawą prawną ani formułowanymi wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Rozpoznając skargę G. F. Sąd stwierdza, że nie znajduje ona uzasadnionych podstaw i z tego powodu nie może być uwzględniona. Główny zarzut, na którym oparta jest konstrukcja skargi sprowadza się do stwierdzenia, że w ocenie skarżącego, decyzja Wojewody P. i poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu D. ustalające lokalizację drogi gminnej są niezgodne z prawem, gdyż nie uwzględniają stanowiska i interesu skarżącego. Lokalizacja drogi jest w istocie narzucona przez inwestora zarówno, co do przebiegu jak i parametrów, przy czym przyjmuje najbardziej niekorzystny dla skarżącego przebieg tej inwestycji. W ocenie skarżącego brak kontroli ze strony organów wydających decyzje w tym właśnie zakresie jest naruszeniem prawa, bo w sposób oczywisty zmierza do uchylenia się tych podmiotów od skutków jakie ta inwestycja ze sobą niesie. Tak przedstawiony zarzut skargi nie ma jednak oparcia w przepisach prawa. Sąd podziela argumentację organów obu instancji, w myśl której ich rolą nie jest ustalenie przebiegu i lokalizacji drogi, ale tylko kontrola, czy zarządca drogi występując o wydanie decyzji w sprawie jej lokalizacji dochował prawem przewidzianych warunków. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie te wymagania zostały spełnione, zatem Sąd w oczywisty sposób musi stwierdzić, że w tym zakresie skarżone decyzje nie naruszają prawa. Stanowisko Sądu wynika z istoty kontroli jaką sprawuje nad działalnością administracji. W ramach swojej kognicji Sąd może wypowiedzieć się tylko w zakresie przestrzegania prawa przez organy, których działanie stało się przedmiotem skargi. Zajmując stanowisko w tym właśnie zakresie Sąd przyjmuje, że Wojewoda P. i Starosta Powiatu D. nie naruszyły prawa ustalając lokalizację drogi gminnej w sposób odbiegający od wcześniejszych koncepcji przebiegu tej inwestycji, na które wskazuje skarżący. Po części Sąd podziela tę część argumentacji skarżącego, w której wskazuje na ograniczenie jego prawa własności przez przyjęty w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych /Dz.U. nr 80, z 2003 r., poz. 721 ze zm./ sposób ustalania lokalizacji dla dróg publicznych. Niewątpliwie takie ograniczenie istnieje, jednak jest ono uczynione w imię interesu społecznego /ogólnego/, który jako zasługujący na szczególne potraktowanie leży u podstaw całej ustawy w sprawie szczegółowych zasad. Jednak z faktu, że Sąd widzi taką nierównowagę w ochronie różnych dóbr, nie wynika uprawnienie Sądu do odstąpienia w ramach oceny podjętych działań organów, od obowiązujących regulacji ustawowych. Sąd podobnie jak i organy stoi na gruncie przestrzegania obowiązującego prawa, zwłaszcza ustaw. Z tego więc powodu przyznanie racji skarżącemu, co do ograniczenia jego praw, nie może skutkować uchyleniem decyzji objętych skargą. Nietrafny jest również zarzut skargi wskazujący na brak zatwierdzenia podziału działek wydzielonych w ramach postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji. W ocenie Sądu sama decyzja zatwierdza podział gruntów, bo to wynika z przepisów ustawy. Niezależnie od tego objęta skargą decyzja wskazuje na ten aspekt rozstrzygnięcia zawierając w osnowie stwierdzenie o zatwierdzeniu podziału działek objętego załącznikiem graficznym /geodezyjnym/. W ten sam sposób należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów określających sposób wydzielania nowych działek i stwierdzić, że skarżący nie ma racji stwierdzając, że wydzielono działki o zerowej powierzchni. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ I instancji prowadząc postępowanie uzupełnił ten brak, wskazany jako podstawa kasacyjnego orzekania Wojewody przy rozpoznaniu pierwszego odwołania. Obecnie w dokumentach geodezyjnych, działki o pow. 0,00 ha mają ustaloną powierzchnię w m2, co wprost jest uwidocznione. Wreszcie Sąd nie uznaje za zasadny zarzutu naruszenia przepisów określających warunki techniczne jakim powinna odpowiadać droga publiczna kategorii "D". Przepisy regulujące tę materię określają parametry techniczne takiej drogi i projektowana inwestycja spełnia te wymogi. Sąd nie może także podzielić zarzutu pełnomocnika skarżącego podniesionego na rozprawie, wskazującego na wadliwość skarżonej decyzji jako wydanej w stosunku do osób nieżyjących. W ocenie pełnomocnika G. F. wszczęcie postępowania o ustalenie lokalizacji drogi i wydanie decyzji w stosunku do J. T., J. K., J. M. i E. P., a więc osób nieżyjących powinno skutkować stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. Analiza akt sprawy potwierdza stanowisko pełnomocnika co do faktu niedoręczenia wskazanym osobom zawiadomienia o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji. Jednak z tego faktu Sąd wywodzi odmienne skutki prawne niż skarżący. W ocenie Sądu niedoręczenie powiadomień wskazanym podmiotom nie może być traktowane jako wada postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji drogi. Jest tak dlatego, że ustawa jako regulacja szczególna przyjmuje wyjątkowy tryb doręczania pism w postępowaniu, przełamujący zasady kodeksowe. Zarówno o wszczęciu postępowania jak i o wydanej decyzji ogłasza się na tablicy ogłoszeń i w prasie, a tylko dodatkowo organ wysyła powiadomienie o wydanych rozstrzygnięciach na dotychczasowe adresy właścicieli ujawnionych w ewidencji gruntów. Zatem nie można podzielić argumentu strony skarżącej, że postępowanie zostało wszczęte i prowadzone wadliwie, z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd stoi na stanowisku, że podnoszenie takiego zarzutu musi wiązać się ze wskazaniem naruszenia interesu prawnego wnioskodawcy. Skarżący nie jest podmiotem mogącym działać na rzecz ochrony interesu innych nawet gdyby przyjąć, że te podmioty nie brały udziału w sprawie. Z tych względów powyższy zarzut jest nietrafny. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.