II SA/Rz 257/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Robert Sawuła Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi T. C. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie wyboru przewodniczącego rady powiatu -skargę oddala- II SA/Rz 257/11 Uzasadnienie Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] grudnia 2010r. podjęta na postawie art. 14ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą stwierdzająca wybór L. S. na Przewodniczącego Rady Powiatu. Z wyciągu protokołu [...] z obrad I sesji Rady Powiatu z dnia [...] grudnia i [...] grudnia 2010r. wynika, że w zarówno I i II turze wyborów żaden z kandydatów nie otrzymał wymaganej bezwzględnej większości głosów; S. K. otrzymał 11 głosów, natomiast L. S. 12 głosów. W ponownych wyborach S. K. otrzymał 11 ważnie oddanych głosów, natomiast L. S. 13 ważnie oddanych głosów – co stanowiło bezwzględną większość i przesądziło o jego wyborze na Przewodniczącego Rady Powiatu. Pismem z dnia [...] grudnia 2010r. ([...] stycznia 2011r. – data wpływu do Starostwa Powiatowego w J.) T. C. wezwał Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu wniósł o uchylenie wymienionej wyżej uchwały, która, jego zdaniem, została podjęta niezgodnie z art. 21 ust. 7 ustawy w związku z art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Uzasadnił, że radny powinien wyłączyć się z głosowania w każdej sprawie, która dotyczy jego osoby, a naruszenie tej dyspozycji skutkuje nieważnością podjętej uchwały tym bardziej, że udział w tym głosowaniu miał wpływ na jego wynik. Powołał opinię prof. M. K., wg którego w sytuacji, gdy jeden głos przesądza o wyniku głosowania w którym brał udział kandydat na przewodniczącego, uchwałę o jego wyborze należy unieważnić. Na potwierdzenie powyższego stanowiska przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Powołując się na art. 2 oraz 7 Konstytucji podkreślił, że zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, iż organy te podejmując rozstrzygnięcia (także uchwały) powinny się kierować wartościami istotnymi z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronionymi. Rada Powiatu nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie. Skarga na przedmiotową uchwałę wpłynęła do Starostwa Powiatowego w J. w dniu 1 marca 2011r. W skardze T. C. wniósł o stwierdzenie jej nieważności jako niezgodnej art. 21 ust 7 ustawy w związku z art. 2 Konstytucji RP i uznania jej za niezgodną z obowiązującym prawem. Wskazał, że brak reakcji ze strony Radu Powiatu na jego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały własnej Rady Powiatu, narusza ochronę słusznego interesu strony i równego traktowania wobec prawa, gwarantowanego przez art. 32 Konstytucji RP. Ponadto zarzucił naruszenie Konstytucji RP w zakresie naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, sprawiedliwości społecznej i zasadę praworządności określonych w art. 2 i art. 7 Konstytucji. Następnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawarta w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie. Wskazał, że uchwała nie została uchylona w trybie nadzoru legislacyjnego przez Wojewodę, co dowodzi, że została podjęta zgodnie z przepisami prawa. Powołał się na glosę H. R. do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której zaprezentowany został pogląd, że uchwały rady dotyczące wyborów wewnętrznych w obrębie rady gminy, związane z organizacją pracy danej gminy, gdzie na daną funkcję może być wybrany tylko radny, nie będą objęte dyspozycją art. 25a ustawy o samorządzie powiatowym, co oznacza, że głosowanie radnego w sprawie jego wyboru na Przewodniczącego nie jest wyrazem jego interesu prawnego, a stanowi "sytuację organizacyjną". Ponieważ art. 25 a ustawy o samorządzie gminnym jest tożsamy z treścią art. 21 ust. 7 ustawy, tak więc przedstawione stanowisko odnosi się również do wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu. Na powiedzenie tej tezy organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Rada Powiatu zarzuciła także brak po stronie skarżącego interesu prawnego – legitymacji czynnej do wniesienia skargi w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy co stanowi podstawę do jej oddalenia. W tym zakresie organ powołał się także na obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego /art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. W myśl art. 147 § 1 powyższej ustawy sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Nieważna jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem /art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa/. Z kolei przepisy art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym przewidują, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Trzeba jednocześnie zauważyć, że art. 147 § 1 cyt. wyżej – jak również inne przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – nie określają w swej treści kryterium służącego ustalaniu "istotności" naruszeń prawa. Kwestia ta pozostawiona została do oceny sądu administracyjnego /zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne... s.434/. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest konsekwentnie pogląd, że niezgodna z prawem jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli została podjęta przez niewłaściwy organ, brak było podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwie zastosowano przepis prawny będący podstawą podjęcia uchwały lub naruszono procedurę jej podjęcia. Sformułowanie w petitum skargi wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały i uznania jej za niezgodną z obowiązującym prawem, a ponadto zawarcie w nim żądania uchylenia zaskarżonej uchwały w całości jako naruszającej prawo, uzasadniało przedstawienie wyjaśnienia treści art. 147 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak więc, na gruncie omówionego przepisu, w przypadku uwzględnienia skargi, możliwym jest wyłącznie stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem osądu jest uchwała Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu, podjęta na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż rada powiatu wybiera ze swego grona przewodniczącego i jednego lub dwóch wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Uchwała rady stwierdzająca wybór przewodniczącego rady /§ 1 skarżonej uchwały/ jest uchwałą deklaratoryjną – w żaden sposób nie kształtuje prawa, a jedynie potwierdza fakt wyboru. Aktem podstawowym decydującym o wyborze przewodniczącego jest bowiem wybór dokonany w głosowaniu tajnym przez radnych na kandydatów, a następnie ogłoszenie przez komisję skrutacyjną wyników wyboru. Stosownie do treści art. 87 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Do wniesienia skargi w trybie określonym w tym przepisie nie legitymuje stanowisko radnego ani sprzeczność skarżonej uchwały z prawem. Natomiast niezbędne jest wykazanie, że zaskarżoną uchwałą interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Trzeba w związku z tym podkreślić, ze interes prawny, o jakim mowa w cyt. przepisie, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną skarżącego. W judykaturze interes prawny utożsamia się też z obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą potrzebą ochrony prawnej; interes prawny tak rozumiany cechuje się tym, że jest osobisty, własny, indywidualny i realny /zob. wyrok NSA z dnia 26.04.2000 r. I SA/Gd 992/99, LEX 44317/. W ocenie Sądu, nie można przyjąć, że skarżący T. C. wykazał legitymację procesową /lub uprawnienie/. W skardze, w ślad za wezwaniem do usunięcia naruszenia podał, że radny powinien wyłączyć się z głosowania w każdej sprawie, która dotyczy jego osoby /chodzi tu o radnego L. S./, w przeciwnym razie uchwała jest nieważna. Dodatkowo wskazał, że Rada Powiatu nie udzielając odpowiedzi na jego wezwanie, naruszyła ochronę słusznego interesu strony /skarżącego/ i równego traktowania wobec prawa, gwarantowaną przez art. 32 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zarówno przynależność do wspólnoty gminnej lub powiatowej nie jest źródłem interesu prawnego, jak i stanowisko radnego działającego w imieniu prawa /zob. wyrok NSA z dnia 11.05.2006 r., OSK 145/06, z dnia 1.11.2005 r., OSK 143/04/. Należy bowiem zauważyć, ze art. 87 ust. 1 cyt. wyżej nie daje radnemu prawa do zaskarżenia każdej uchwały, gdyż jego intencją nie jest uczynienie z sądu "organu odwoławczego", a z którego mógłby zawsze korzystać radny w razie podjęcia przez radę uchwały wbrew jego stanowisku /zwalczając w ten sposób stanowisko, z którym się nie zgadza/ lub niezgodnie z prawem. W tym ostatnim przypadku, jak wynika z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru rozstrzygnięciem nadzorczym bądź też skarżąc uchwałę do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że organ nadzoru nie skorzystał ze swego uprawnienia. Zdaniem Sądu skarżący występujący w sprawie jako radny miałby interes prawny, gdyby kwestionowana przez niego w skardze uchwała dotyczyła jego indywidualnie. Z tych względów, biorąc pod uwagę, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w konsekwencji brak jest po jego stronie legitymacji czynnej do wniesienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlegała oddaleniu.