II SA/Rz 257/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego R. T. kwotę 398 zł /słownie: trzysta dziewięćdziesiąt osiem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi R.T. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą R.T. [...] w M. S.M. jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, dalej "GITD" z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, wydana w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniach 3 lutego – 17 lutego 2014 r. inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego, dalej "WITD" przeprowadzili kontrolę przedsiębiorstwa skarżącego w zakresie przestrzegania przepisów regulujących wykonywanie transportu drogowego. W następstwie stwierdzonych naruszeń WITD wszczął z urzędu postępowanie i decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 9. 950, 00 zł z tytułu przekroczenia maksymalnego dziennego czasu i maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenia dziennego czasu odpoczynku, przekroczenia całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu 2 kolejnych tygodni, naruszenia obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego za każdy pojazd, udostępnienia podczas kontroli niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy, nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia, nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji R.T. zarzucił nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz naruszenie zasad i terminów prowadzenie postępowania, a także nienależyte uzasadnienie decyzji. W ocenie skarżącego organ naruszył zasadę prymatu prawa unijnego, wedle którego terminy do dokonywania odczytów danych z karty kierowcy lub tachografu cyfrowego obejmują wyłącznie dni zarejestrowanej aktywności z pominięciem tych, w których pojazd nie był wykorzystywany. Ponadto organ nie przeprowadził oceny zaistnienia w sprawie przesłanek określonych w art. 92b i 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej "u.t.d.") wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenia. W wyniku rozpatrzenia odwołania opisaną na wstępie decyzją GITD utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w podstawie prawnej powołując m. in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") , art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 6 u.t.d., lp. 5.1, 5.2, 5.3, 5.6, 6.3.7, 6.3.9., 6.3.12, 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Organ II instancji podzielił w całości ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji stwierdzając zasadność nałożenia kary z tytułu: prowadzenia pojazdu z przekroczeniem maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 min. do jednej godziny i za każdą następną rozpoczętą godzinę, określonego w lp. 5.1.1. zał. nr 3 do u.t.d. (100, 00 zł), przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każde następne rozpoczęte 30 minut, określonego w lp. 5.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. (150 zł), skrócenia dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny i za każdą następna godzinę, określonego w lp. 5.3.1. i 5.3.2. l.p. załącznika do u.t.d. (2300 zł), przekroczenia całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu 2 kolejnych tygodni o czas powyżej jednej godziny do 4 godzin, za każdą następną godzinę określonego w lp. 5.6.1. zał. nr 3 do u.t.d. (100 zł), naruszenia obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego za każdy pojazd określonego w lp. 6.3.12 zał. nr 3 do u.t.d. (500 zł), udostępnienia podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy określonego w lp. 6.3.9. zał. nr 3 do u.t.d. (300 zł), nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia określonego w l.p. 6.3.7. zał. nr 3 do u.t.d. (1 500 zł), nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi określonego w l.p. 6.2.1. zał. nr 3 do u.t.d. (5 000 zł). Organ odwoławczy uznał, że przedsiębiorca nie dowiódł, iż nie miał wpływu na powstanie naruszeń, tj. nie przedstawił dowodów na to, że do ich powstania doszło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć, co po myśli art. 92 c ust. 1 pkt 1 i art. 92 b u.t.d. stanowiłoby przesłankę do wyłączenia jego odpowiedzialności. W skardze na opisaną na wstępie decyzję R.T. wniósł o jej uchylenie w całości i zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez ich zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji mimo, że w ocenie skarżącego do powstania naruszeń doszło wyłącznie z winy kierowcy, czego nie wyjaśniono. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 6 i art. 8 k.p.a., niemniej nie wskazał na czym miało ono polegać oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające zaniechaniu wszechstronnego zebrania i wadliwej ocenie materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń w następstwie których doszło do niezasadnego nałożenia kary pieniężnej z powodu naruszeń związanych z czasem pracy kierowców i rzekomym nieterminowym pobieraniem danych z karty oraz pamięci masowej tachografu pomimo, że skarżący zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy, a także ustalił zasady wynagradzania niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów Rozporządzenia nr 561/2006 oraz do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ponadto organy nieprawidłowo obliczyły terminy i okresy pobierania danych z urządzenia rejestrującego oraz z kart kierowcy błędnie interpretując regulacje Rozporządzenia nr 581/2010 wedle którego minimalne okresy pobierania danych z karty kierowcy oraz tachografu cyfrowego oblicza się wyłącznie z uwzględnieniem dni z zarejestrowaną aktywnością. Nadto organy zastosowały nieobowiązujące Rozporządzenia z 2007 r. – zmienione w 2010 r., co jest równoznaczne z niedopełnieniem przez kontrolujących swoich obowiązków i naruszeniem przepisów k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sadów administracyjnych określone między innymi przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm. ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm. ) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji nie jest związany zarzutami skargi ani powołana podstawą prawną, orzeka natomiast w granicach sprawy- art. 134 p.p.s.a. Ustalenia faktyczne są bezsporne i sprawa nadaje się do wyrokowania. W wyniku prowadzonej kontroli przedsiębiorstwa skarżącego w zakresie przestrzegania przepisów regulujących wykonywanie transportu drogowego stwierdzono naruszenia o nałożono na niego karę pieniężną 9 950 zł. Stwierdzone naruszenia to przekroczenie maksymalnego dziennego czasu i maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerw, skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu z kolejnych tygodni, udostepnienia podczas kontroli niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy, nieokazanie podczas kontroli wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia, nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi oraz naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego za każdy pojazd. Zarzut skargi dotyczy błędnej wykładni przepisów rozporządzenia Komisji(UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców ( Dz. U. WEL 168/16) znalazł potwierdzenie w toku sprawy sądowej kontroli. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego określony w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców liczący 28 dni kalendarzowych i z jednostek pojazdowych liczący 90 dni kalendarzowych nie przekracza okresów maksymalnych ustanowionych w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców, ponieważ 28 dni zarejestrowanej działalności w przypadku danych z kart kierowców zawsze będą obejmowały 28 lub więcej dni kalendarzowych, a 90 dni zarejestrowanej działalności w przypadku danych z tachografów cyfrowych, zawsze będą obejmowały 90 lub więcej dni kalendarzowych. Analogicznie termin wczytywania danych z kart kierowców co 28 dni kalendarzowych zawsze będzie równy lub krótszy niż okres 28 dni zarejestrowanej działalności, podobnie termin wczytywania danych z tachografu cyfrowego co 90 dni kalendarzowych zawsze będzie równy lub krótszy niż okres 90 dni zarejestrowanej działalności. To wszystko oznaczać ma, że terminy wyrażone w dniach kalendarzowych nigdy nie przekracza określonych w dniach zarejestrowanej działalności maksymalnych terminów na wczytanie danych. Dlatego regulacje krajowe i wspólnotowe są spójne. Art. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 wskazane zostały maksymalne okresy na wczytanie odpowiednich danych z jednostki pojazdowej i karty kierowcy. Natomiast w pkt 3 preambuły do rozporządzenia nr 581/2010 prawodawca unijny określił wyraźnie, że określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Wg art. 1 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 581/2010 maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie przekracza a) 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej, b) 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Natomiast § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, dane z tachografu cyfrowego, podmiot pobiera co najmniej raz na 90 dni, zaś dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni. Kwestią zasadniczą w przedmiotowej sprawie jest to, czy przy realizacji tego obowiązku, podmiot obowiązany powinien uwzględnić każdy dzień kalendarzowy czy też wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać sczytane. Przepisy rozporządzenia Ministra Transportu nie dokonują rozróżnienia, co spowodowało, że organy przyjęły właśnie taką interpretację. Zgodnie z treścią punktu 3 preambuły oraz art. 1 ust. 3 lit. b rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 określenie maksymalnych okresów do wczytywania danych powinno uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Uwzględniając treść pkt 3 preambuły cyt. rozporządzenia należało przyjąć, że maksymalny okres może obejmować tylko sumę dni działalności, która podlegała obowiązkowi rejestracji. O obowiązku stosowania się organu do przepisów unijnych decyduje art. 91 ust. 3 Konstytucji RP związana z tym zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z wspólnotowym. Naruszając zasadę prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym organy pominęły fakt, iż dniami zarejestrowanej działalności są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania prawa. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni gdy kierowca nie prowadzi pojazdu i równocześnie nie podlega obowiązkowi rejestracji odpoczynku. Pogląd ten jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. NSA w wyroku z dnia 3 listopada 2015 r., II GSK 2396/14 podkreślił, że naruszając zasadę prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym GITD pominął, iż należy uwzględnić tylko dni zarejestrowanej działalności. Błędna wykładnia przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia Ministra Transportu oraz rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 doprowadziła do niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności w postaci nieustalenia przez organy okresów sczytywania danych za dni działalności rejestrowanej, czyli zgodnie z treścią pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji nr 581/2010. To uchybienie przepisów postępowania art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W przedmiotowej sprawie istnieje jeszcze dodatkowy aspekt, który winien zostać uwzględniony, ponieważ samochód ten został sprzedany. Pozostałe zarzuty skargi są nieuzasadnione, a stanowisko organów zostało prawidłowo uzasadnione. Sąd uchylił wyłącznie decyzję organu odwoławczego, ponieważ zakres niezbędnych wyjaśnień może być poczyniony na podstawie art. 136 k.p.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 e p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.