II SA/Rz 258/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie SO (del.) Ewa Partyka WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 1 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu administracyjnym -skargę oddala- Przedmiotem skargi H. B. jest decyzja Wojewody z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], wydaną w wyniku wznowienia postępowania, którą w pkt I uchylono decyzję własną tego organu z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] udzielającą H. B. pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego oraz wewnętrznych instalacji: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i energii elektrycznej, na działkach nr ewid. 319, 3405 w miejscowości N., gm. [...], w pkt II odmówiono zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na powyższe zamierzenie inwestycyjne. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że H. B. w dniu 30 października 2008 r. złożyła do Starosty wniosek o pozwolenie na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego oraz wewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i energii elektrycznej na działkach nr ewid. 319 i 3405 w miejscowości N., gmina [...]. Ponieważ zdaniem organu przedłożony przez wnioskodawczynię projekt budowlany zawierał braki i nieprawidłowości, starosta postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] wezwał H. B. o ich usunięcie. Po uzupełnieniu projektu organ zawiadomieniem z dnia 1 grudnia 2008 r. wszczął postępowanie administracyjne na żądanie H. B. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. B. pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego oraz wewnętrznych instalacji, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i energii elektrycznej na działkach nr ewid. 319, 3405 w miejscowości N., gm. [...], decyzja ta stała się ostateczna. W jej podstawie prawnej organ wskazał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., określanej dalej jako Upb) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu starosta zasygnalizował, że przedłożony do wniosku projekt budowlany jest kompletny, a realizacja inwestycji jest zgodna z ustaleniami decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2007 r., nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w dniu 11 maja 2009 r. dokonał kontroli budowy realizowanej na działce nr 319 i 3405 w N. przez inwestora – H. B. PINB w trakcie kontroli ustalił, że niniejszy budynek został rozbudowany oraz przebudowany już w 2008 r., tj. przed wydaniem przez Starostę ostatecznego pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2008 r. W związku z tym PINB pismem z dnia 25 maja 2009 r., nr [...] poinformował Starostę o powyższych ustaleniach i jednocześnie zasugerował staroście potrzebę rozważenia przeprowadzenia postępowania wznowieniowego zgodnie z art. 145 k.p.a. Zasygnalizował, że w obiegu pozostaje ostateczne pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 2008 r., a inwestor zgłosił rozpoczęcie budowy w dniu 31 marca 2009 r. Organ nadzoru budowlanego zwrócił również uwagę, że sam nie ma podstaw w zaistniałej sytuacji do wstrzymania budowy, gdyż nie zachodzą przesłanki określone w art. 50 Upb. Podniósł, że prowadzenie przez inwestora robót budowlanych przy rozbudowie i przebudowie obiektu może spowodować w razie wyeliminowania pozwolenia na budowę, narażenie go na dodatkowe koszty. Starosta na skutek wyżej opisanych informacji uzyskanych od PINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie udzielenia H. B. pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego oraz wewnętrznych instalacji, zakończone ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] grudnia 2008 r., uznając iż zaistniała sytuacja daje podstawy do wznowienia postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednocześnie Starosta postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] wstrzymał wykonanie swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. opisanej powyżej. W jego uzasadnieniu Starosta zwrócił uwagę, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane wówczas organowi. Powołując się na treść art. 152 § 1 k.p.a., podkreślił, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. Na skutek zażalenia H. B. na to postanowienie o wstrzymaniu wykonania Wojewoda postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w tym zakresie. Zawiadomieniem z dnia 3 czerwca 2009 r. starosta poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie obiektów budowlanych w miejscowości N., uznając zarazem za dowód protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB. Organ wezwał H. B. do złożenia wyjaśnienia, a następnie w dniu 7 lipca 2009 r. przesłuchał tę stronę w zakresie wznowionego z urzędu postępowania w sprawie udzielonego pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego. W czasie przesłuchania H. B. przyznała, że do rozpoczęcia robót budowlanych przy przedmiotowym budynku doszło, zanim uzyskała pozwolenie na budowę. Starosta decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. opisaną na wstępie orzekł w pkt I o uchyleniu swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., a w pkt II odmówił H. B. zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego oraz wewnętrznych instalacji na działkach nr ewid. 319 i 3405 w N. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 32 ust. 4a Upb. W uzasadnieniu starosta przytoczył przebieg sprawy. Podkreślił, że H. B. w trakcie złożonych wyjaśnień potwierdziła stawiane przez PINB zarzuty, że do robót budowlanych przystąpiła przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ przytoczył art. 32 ust. 4a pb, zgodnie z którym "nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1". Wedle tego ostatniego przepisu "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". Konkludując starosta zwrócił w szczególności uwagę, że wyżej opisane ustalenia stanowią nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, które nie znane były organowi przy wydawaniu pozwolenia na budowę, a których istnienie potwierdziło przeprowadzone postępowania dowodowo-wyjaśniające. Odwołanie od tej decyzji złożyła H. B. Uznała za niesłuszne zawarte w zaskarżonej decyzji sformułowanie: "W chwili udzielania tego pozwolenia tutejszemu organowi nie znane były okoliczności, które wyszły na jaw w terminie późniejszym". Dalej poinformowała, że za rozpoczęcie przez firmę budowlaną M. H. prac remontowych budynku, została ukarana przez Sąd Rejonowy, Sąd Grodzki w dniu 20 marca 2009 r. Zwróciła również uwagę, że Komisariat Policji w S. skierował do "nadzoru budowlanego" i Starosty informację o rozpoczęciu prac budowlanych bez posiadania ostatecznej decyzji na budowę w tym zakresie. Nie zgodziła się z czynnościami podjętymi przez Starostę dotyczącymi wznowienia postępowania. W końcowej części powołała się na postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2009 r. uchylające postanowienie starosty o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., opisaną na wstępie utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu wojewoda wyjaśnił, na czym polega instytucja wznowienia postępowania, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej. Przedstawił zaistniały powyżej przebieg sprawy. Następnie powtórzył za organem I instancji, że budynek zlokalizowany na działce nr ewid. 319, 3405 w miejscowości N. został rozbudowany oraz przebudowany w 2008 r. tj. przed wydaniem przez Starostę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2008 r. Wskazał przy tym, że rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie tego pozwolenia zostało zgłoszone przez H. B. w dniu 31 marca 2009 r. Zwrócił uwagę, że faktyczne rozpoczęcie przebudowy zostało potwierdzone przez H. B. w dniu 7 lipca 2009 r. w trakcie przesłuchania w tej sprawie, która oświadczyła, że roboty budowlane rozpoczęła w rzeczywistości na wiosnę 2008 r. Wojewoda zajął podobne stanowisko jak organ I instancji, stwierdzając, że w dniu wydania przez Starostę decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. o pozwoleniu na budowę, roboty budowlane objęte tym pozwoleniem były już rozpoczęte, o czym organ nie wiedział. Takie ustalenia w ocenie Wojewody w całości wypełniają przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., dającą podstawę wznowienia postępowania. W tej sytuacji wojewoda uznał, że starosta słusznie wznowił postępowanie i wyeliminował z obrotu prawnego własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. Odpowiadając na stawiany przez H. B. zarzut w odwołaniu, iż Policja w S. informowała PINB i Starostę, że prace prowadzone przez nią zostały rozpoczęte bez posiadania pozwolenia na budowę, a te okoliczności wyszły na jaw przed wydaniem decyzji o pozwoleniu, wojewoda wyjaśnił, że zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Podniósł dalej, że na etapie postępowania odwoławczego wezwano H. B. do udokumentowania tego faktu. Skarżąca przesłała kserokopię dokumentów, które w ocenie organu odwoławczego nie stanowią dowodu na potwierdzenie, że organ I instancji rozpoznając wniosek H. B. z dnia 30 października 2008 r. posiadał wiedzę, że roboty budowlane objęte tym wnioskiem są już realizowane. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą umów z projektantem i wykonawcą organ odwoławczy stwierdził, że nie stanowią one przedmiotu postępowania i pozostają bez wpływu na to rozstrzygnięcie. Skargę na tę ostatnią decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie H. B. Skarżąca opisała w sposób szczegółowy przebieg działań, jakie podjęła w celu poprawienia stanu technicznego budynku stanowiącego jej własność. Powtórzyła jak w odwołaniu, że Policja w S. zwracała się do PINB i Starosty z zapytaniem o wydanym pozwoleniu na budowę odnoszącym się do działek nr 319 i 3405 w N. H. B. wyjaśniła, że roboty budowlane rozpoczęła firma budowlana M. H., który został jej polecony przez architekta budowlanego. Właściciel tej firmy miał stwierdzić, że na remont starego budynku nie jest konieczne pozwolenie na budowę, skarżąca zaś oczekiwała na uzyskanie odstępstwa od warunków technicznych z uwagi na usytuowanie budynku przy granicy z działką sąsiednią. To doprowadziło do konfliktu z firmą budowlaną, co skutkowało zawiadomieniem policji. Skarżąca opisała również przebieg zaistniałej sprawy, zarzucając organowi nadzoru budowlanego uchybienia min. dotyczące nie otrzymania protokołu do przeczytania. Jednocześnie wyraziła swoje niezadowolenie ze sposobu prowadzenia czynności kontrolnych tego organu. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu I i II instancji dotyczące podejmowania robót budowlanych po wcześniejszym uzyskaniu ostatecznej decyzji – pozwolenia na budowę. Wyraziła pogląd, że nie posiada kwalifikacji w zakresie prawa budowlanego, dlatego w jej ocenie nie powinna odpowiadać za błędy osób, które prowadziły roboty budowlane, posiadając odpowiednie w tym zakresie kwalifikacje, w tym aspekcie negatywnie ocenia działania podejmowane przez M. M. – osobę z uprawnieniami budowlanymi, które na jej zlecenie przygotowywała projekt budowlany dla celów uzyskania pozwolenia na budowę. Dodatkowo wyraziła swoje niezadowolenie ze sposobu załatwienia sprawy przez wojewodę. Skarżąca uchylenie pozwolenia na budowę odbiera jako efekt "zemsty" pracowników nadzoru budowlanego wobec niej. W ocenie skarżącej organ I instancji miał wiedzę, że przed wydaniem pozwolenia na budowę prowadzone były roboty budowlane przy budynku, a to w świetle tego, że pracownik Starostwa Powiatowego. – A. N., była przesłuchiwana przez policję w S. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane jak w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do stawianych w skardze zarzutów wyjaśnił, że w znacznej części odnoszą się one do projektanta, wykonawcy robót budowlanych i organu nadzoru budowlanego, przez co pozostają bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga jest nieuzasadniona. Niesporne jest, że postępowaniem o wznowieniu objęto ostateczną decyzję administracyjną – pozwolenie na budowę wydane przez Starostę. W myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznawia się postępowanie zakończone ostateczną decyzją administracyjną, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W ocenie organu takie okoliczności faktyczne to fakt rozpoczęcia przez inwestorkę robót budowlanych przy przebudowie budynku mieszkalnego objętego ostatecznym pozwoleniem na budowę, zanim uzyskała tę decyzję. Trafnie Wojewoda argumentuje, że dla zasadności wznowienia postępowania, w ramach którego wydano pozwolenie na budowę jest to okoliczność istotna, skoro w myśl art. 32 ust. 4a Upb nie można wydać pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust.1 cyt. ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, co do reguły roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Niesporne jest, że inwestorka takie roboty rozpoczęła, co sama zresztą przyznała w trakcie postępowania wyjaśniającego (por. protokół przesłuchania skarżącej w dniu 7 lipca 2009 r. zalegający w aktach I instancji). Nie zasługują na uwzględnienie argumentacja H. B, jakoby roboty te przeprowadziła firma budowlana, z którą następnie skarżąca weszła w konflikt, co z kolei ma usuwać ze skarżącej odpowiedzialność za prowadzenie tych robót bez zezwolenia. Skarżąca przyznaje, że za ten czyn została ukarana przez sąd powszechny. To na inwestorze spoczywa obowiązek respektowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa, skarżąca nie może z faktu wynajęcia projektanta tudzież firmy budowlanej wywodzić korzystnych dla siebie skutków prawnych, skoro oświadczyła w czasie rozprawy sądowej, że jej pozwolenie na budowę nie było potrzebne, a zależało jej na szybkim doprowadzeniu budynku do stanu używalności technicznej. Sam zamiar przebudowy i rozbudowy obiektu budowlanego nie uprawnia, aby można pominąć obowiązujące prawo, według którego na tego typu roboty budowlane należy uzyskać pozwolenie właściwego organu. Uznać zatem należy, że organy zasadnie przyjęły, że istniała nowa okoliczność faktyczna istotna dla sprawy wydania pozwolenia na budowę w dacie jego wydawania. Drugą okolicznością pozwalającą na przyjęcie, że zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest to, że nowa okoliczność faktyczna nie była znana organowi wydającemu pozwolenie na budowę – Staroście. To ustalenie skarżąca próbuje zwalczyć wywodząc, że nietrafne ustalenie w tym aspekcie przyjęły organy z tego, iż organ policji indagował o fakt wydania pozwolenia na budowę, nadto, że na tę okoliczność przesłuchana została pracownica Starostwa Powiatowego – A. N. Co do tej pierwszej kwestii, to Wojewoda w ramach postępowania wyjaśniającego ustalił, że Komendant Komisariatu Policji w S. we wniosku, który wpłynął do PINB w dniu 17 października 2009 r. zwracał się z informacją, czy wydano pozwolenia na przebudowę dachu oraz rozbudowę domu dla H. B., a w odpowiedzi Starostwo Powiatowe pismem z 27 października 2008 r. poinformowało, że toczyło się postępowanie z wniosku H. P., ale zostało zakończone umorzeniem wobec wycofania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie można zatem, jak chce tego skarżąca, uznać iż z powodu wymiany tego typu korespondencji starosta miał uzyskać wiadomość o fakcie przystąpienia do wykonania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę. Skarżąca przedstawiła także kopię protokołu przesłuchania A. N. – inspektora w Starostwie Powiatowym przez Komisariat Policji. Z protokołu tego wynika jednak, że przesłuchanie to miało miejsce w dniu 30 grudnia 2008 r., zatem już po wydaniu pozwolenia na budowę. Uznać wobec tego należy, iż trafnie organy przyjęły, że nowa okoliczność faktyczna w postaci faktycznego rozpoczęcia przez skarżącą robót budowlanych wyszła na jaw po wydaniu tego pozwolenia, a nie była znana staroście w momencie jego wydania. Trafnie z tych przyczyn organ I instancji orzekł w myśl art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylił dotychczasową ostateczną decyzję i na nowo rozstrzygnął w przedmiocie wniosku o udzielenie pozwolenia, także zasadnie odmawiając wydania pozwolenia na budowę. Utrzymując w mocy taką decyzję organ odwoławczy nie uchybił normie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższe okoliczności nakazały Sądowi uznać skargę za niezasadną, co prowadziło w myśl art. 151 Ppsa do jej oddalenia.