II SA/Rz 259/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Z. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Z. Ł. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Z. Ł. jest decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r. nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie z odwołania od decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] października 2012 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy: Podaniem z 25 lipca 2012 r. J. D. zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o udzielenie pozwolenia na budowę budynku magazynowego wraz z utwardzenia terenu na działkach nr ewid. 3341, 3342, 3353/29, obr. [...], gm. [....]. Po rozpatrzeniu podania decyzją z [...] października 2012 r. Starosta Powiatu [...] zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił J. D. pozwolenia na budowę budynku magazynowego na materiały budowlane, wykończeniowe i instalacyjne oraz utwardzenie terenu na działkach nr ewid. 3341, 3342, 3353/19 w J. gm. [...]. W ocenie organu I instancji przedłożony przez inwestora projekt budowlany był kompletny i odpowiadał przepisom prawa, w tym spełniał wymogi techniczno-budowlane określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Z tego powodu, na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej: "Upb") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") udzielono wnioskodawcy pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z. Ł. przez radcę prawnego – E. C., zarzucając, że jako strona postępowania została przez organ I instancji pominięta z naruszeniem art. 28 ust. 2 Upb. Jest bowiem odwołująca się spadkobiercą J. P., właściciela działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, który zmarł 15 marca 1999 r. Wskazała także na naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. przez nie zebranie całego materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia na materiale niekompletnym. Stwierdziła, że realizacja inwestycji ograniczy dostęp promieni słonecznych do należącej do niej nieruchomości, a działka ulegnie zacienieniu. Do odwołania dołączono kopię odpisu skróconego aktu zgonu J. P. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] stycznia 2013 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że Z. Ł. nie posiadała w toczącym się postępowaniu administracyjnym przymiotu strony. Organ odwoławczy podał, że stosownie do art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie służy stronom postępowania. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Upb w sprawie o pozwolenie na budowę jest nią inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję tego obszaru zawiera art. 3 pkt 20 Upb i w myśl jego dyspozycji jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Następnie Wojewoda [...] odniósł się do stanowiska Z. Ł., która wywodziła interes prawny do bycia stroną postępowania z faktu bycia spadkobiercą J. P., właściciela działki nr ewid. 3338. Organ wyjaśnił, że w związku z takim oświadczeniem wezwał odwołującą się do przedłożenia dokumentu, który potwierdzałby taki jej status. W odpowiedzi uzyskał informację, że postępowanie spadkowe nie zostało jeszcze przeprowadzone, ale J. P. zostawił testament, który złożony jest w Urzędzie Gminy [...]. Pełnomocnik Z. Ł. wyjaśnił na piśmie, że odwołująca się jest córką J. P., wskazała ponadto spadkobierców ustawowych zmarłego. Wobec tego wojewoda zwrócił się do Wójta Gminy [...] o przekazanie uwierzytelnionej kopii tego dokumentu, jednak uzyskał informację, że może on zostać wydany jedynie na prośbę notariusza lub sądu. Dodatkowo organ odwoławczy ustalił, że dla nieruchomości stanowiącej działkę nr 338 założona księga wieczysta wykazuje, że jej właścicielem jest J. P. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że wyczerpał wszelkie możliwości, które pozwoliłyby zweryfikować status procesowy Z. Ł. Wobec tego, że nie było możliwe potwierdzenie wskazanego przez odwołującą się przymiotu spadkobiercy J. P. uznano, że nie posiada ona statusu strony, co uzasadniało umorzenie postępowania odwoławczego. Z rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodziła się Z. Ł., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez pełnomocnika skargę. Formułuje w niej zarzuty nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, jak też pominięcie jej jako strony postępowania i skierowania decyzji do osoby zmarłej. Wyjaśniła, że wprawdzie postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone, ale stroną postępowania o pozwolenie na budowę może być także zarządca nieruchomości, za którego powinna być uznana, ponieważ zarządza wchodzącą w skład spadku nieruchomością, której właścicielem był J. P. Podała również, że organ nie zawiesił postępowania do czasu ustalenia następców prawnych J. P. Zagadnienie to miało w niniejszej sprawie charakter materialny o prejudycjalnym znaczeniu, podlegającym rozstrzygnięciu przez inny organ – sąd powszechny. Swoją argumentację strona skarżąca wspierała poprzez przywoływanie orzeczeń sądowych, które w jej przekonaniu przemawiać mają za trafnością zarzutów skargi. Na tej podstawie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie ich uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte w sprawie stanowisko. Organ za nietrafny uznaje zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zaś przywołany przez stronę skarżącą wyrok I SA 403/99 za wydany w odmiennym stanie faktycznym, niż ten, który występuje w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, że chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli poddana jest decyzja Wojewody [...] umarzająca postępowanie odwoławcze dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę. Zasadniczą przyczyną wydania przez wojewodę takiej decyzji było stwierdzenie, że odwołująca się nie wykazała swego statusu strony w postępowaniu. To stwierdzenie ignoruje obowiązki organu administracji publicznej w zakresie podjęcia wszelkich, niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.). Obowiązek ten odnosi się również do podjęcia takich czynności dowodowych, w ramach których należy ustalić status podmiotu korzystającego ze środków prawnych w postępowaniu. Niesporne jest, że stroną postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę jest właściciel działki nr 3338, znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Niesporne jest także, iż wykazany w operacie ewidencji gruntów jako jej właściciel J. P. nie żył w trakcie toczącego się postępowania. Skoro z mocy art. 30 § 4 K.p.a. obowiązkiem organu, w razie śmierci strony w trakcie toczącego się postępowania jest uwzględnienie faktu, że w miejsce zmarłej strony wstępują jej spadkobiercy, to tym bardziej należy zapewnić prawo stronie do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.) – następcy prawnemu byłego właściciela działki, znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Podmiot ten, jak wynika to zresztą z treści art. 28 ust. 2 Upb, jest stroną w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Odwołująca się wykazała, że J. P., jej ojciec, nie żył w trakcie toczącego się postępowania przed organem I instancji, doręczając kopię skróconego aktu jego zgonu. Jednocześnie poinformowała organ odwoławczy, że w Urzędzie Gminy [...] znajduje się testament J. P. i wywodziła z tego faktu swój przymiot strony. Wojewoda zwrócił się do Wójta Gminy [...] o przekazanie kopii testamentu, w reakcji sekretarz urzędu gminy poinformował na piśmie, że oryginał testamentu okaże wyłącznie sądowi lub notariuszowi, zasłaniając się przy tym "prawem spadkowym". Wojewoda nie dociekał, które to przepisy zabraniają organom gminy okazać np. do wglądu testament, czyniąc go chociażby przedmiotem oględzin. Wojewoda nie podjął skutecznej próby przeprowadzenia dowodu z dokumentu, który to dowód pozwoliłby wiarygodnie przesądzić status Z. Ł. Nie rozważył także chociażby możliwości przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka – np. sekretarza Urzędu Gminy [...], któremu, jak wynikałoby z jego pisma w sprawie, istnienie testamentu, a co za tym idzie – prawdopodobnie jego treść, jest znana. Ta pasywna postawa organu odwoławczego oznacza, że podjęta decyzja została wydana przedwcześnie i z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a., z których wynika obowiązek podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie. To z kolei oznacza, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa), a zatem zobowiązuje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie jest z kolei uzasadniony zarzut skargi, że decyzje organów obu instancji skierowano do osoby zmarłej. W ocenie Sądu odróżnić należy przypadek z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (skierowanie decyzji do osoby, nie będącej stroną w sprawie) od przypadku prowadzenia postępowania, w którym wadliwie nie ustalono wszystkich stron postępowania, a decyzję próbowano doręczać na adres osoby nie żyjącej. Pozwolenie na budowę wydano J. D., w tym więc zakresie decyzję "kierowano" niewątpliwie do osoby żyjącej. Prowadząc ponownie postępowanie Wojewoda [...] przeprowadzi w sposób skuteczny dowód z treści testamentu J. P., udzielając prawa do czynnego udziału podmiotom, będącym jego spadkobiercami. W zależności od poczynionych ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym. Uwzględnienie skargi uzasadniało opatrzenie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa, o kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 1 Ppsa.