II SA/Rz 26/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 24 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie naliczenia opłaty legalizacyjnej -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: WINB) z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] października 2009 r., nr [...] zobowiązujące J. B. do uiszczenia opłaty legalizacyjnej za samowolne wykonanie rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości P. w wysokości 50.000 zł. Jako podstawę prawną postanowienia organ II instancji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i akt sprawy wynika, że B. P. pismem z dnia 6 kwietnia 2009 r. zwrócił się do PINB o przeprowadzenie kontroli obiektu budowlanego znajdującego się na nieruchomości położonej w miejscowości P., będącej własnością J. B. Poinformował jednocześnie, że budynek ten został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dniu 15 maja 2009 r. organ I instancji dokonał kontroli z urzędu nieruchomości J. B. W wyniku dokonanej kontroli ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym i gospodarczym J. B. wykonał roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego, murowanego, parterowego. Rozbudowa ta w szczególności polegała na dobudowaniu do istniejącego budynku części mieszkalnej o wymiarach 4,65 m na 9,60 m z poddaszem użytkowym. Na dzień kontroli rozbudowa była w stanie surowym zamkniętym z wyjątkiem jednego pokoju, który był wykończony. Natomiast w "starej części" w budynku wymieniono okna. Stwierdzono, że inwestorem i wykonawcą przedmiotowych robót budowlanych był J. B. Jednocześnie ustalono, że na te roboty inwestor nie posiada pozwolenia na budowę. Rozbudowę rozpoczęto w 1993 r. przez wykonanie fundamentów, natomiast ściany rozbudowy wymurowano w latach 2006 do 2008, konstrukcję dachu i pokrycie wykonano w 2008 r. Ustalono również, że rozbudowa wykonana jest z pustaków z "gazobetonu", strop nad parterem jest żelbetonowy, a dach jest dwuspadzisty i pokryty blachą trapezową. Wykonana rozbudowa jest funkcjonalnie połączona z budynkiem wcześniej istniejącym, pozostały jedynie do wykonania roboty wykończeniowe. Ustalono ponadto, że rozbudowa usytuowana jest w odległości 8,90 m od ogrodzenia od strony drogi gminnej, a od strony wschodniej w odległości 6,60 m od działki nr ewid. 169/6 oraz od strony północnej w odległości ponad 20 m od działki nr 170/2. Zawiadomieniem z dnia 9 czerwca 2009 r., nr [...] organ I instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. [...] będącej własnością J. B. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] organ ten wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez J. B. i jednocześnie zażądał w terminie do 30 września 2009 r. od inwestora przedłożenia dokumentów związanych z tą rozbudową, w szczególności projektu budowlanego. PINB po stwierdzeniu kompletności przedłożonych przez J. B. dokumentów, postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. opisanym na wstępie ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej za popełnioną samowolę budowlaną. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że projekt budowlany jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest kompletny i został wykonany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – określanej dalej w skrócie jako Upb). Zażalenie na to postanowienie złożył J. B. Zarzucił organowi I instancji naliczenie opłaty niezgodnie z prawem, gdyż w jego opinii organ naliczył ją w stosunku do budynku jednorodzinnego mieszkalnego, a w tym stanie faktycznym nie ma mowy o wybudowaniu budynku bez pozwolenia, gdyż jako inwestor wykonał jedynie "przybudówkę". Żalący się uważa, że opłata jest wygórowana w stosunku do przewinienia. Wyjaśnił, że budowę rozpoczęto w latach osiemdziesiątych ubiegłego stulecia, po darowaniu budynku przez rodziców. Podkreślił, że w toku postępowania omyłkowo przekazał informację, że budowa została rozpoczęta w 1993 r., gdyż trwała ona w dalszym ciągu, przeciągające się roboty motywował brakiem środków finansowych na ten cel. W końcowej części zażalenia J. B. przedstawił trudną sytuację materialną swojej rodziny. Podkreślił, że ma pięcioro dzieci na utrzymaniu, nie posiada stałego zatrudnienia, gdyż pracuje za granicą kraju przez około 6 miesięcy w ciągu roku, zaś jego żona nie pracuje. Większość środków przeznacza na utrzymanie rodziny. Nie posiada innych dochodów z tytułu renty, czy emerytury, a posiadane gospodarstwo rolne o powierzchni 1,5 ha nie przynosi żadnego dochodu. Podniósł, że budynek, który otrzymał od rodziców był niewystarczający dla jego rodziny, a dodatkowo był zagrzybiony, co powodowało ciężkie zachorowania jego dzieci. Z tego powodu był zmuszony do dobudowania "przybudówki" mając przede wszystkim na uwadze zdrowie dzieci. Podkreślił, że nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej spowoduje znaczny uszczerbek dla utrzymania i bytu swojej rodziny, a przedmiotowy budynek mieszkalny jest jedynym jego składnikiem majątku. Po rozpatrzeniu zażalenia WINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. – opisanym na wstępie, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, jako wydane prawidłowo. W uzasadnieniu odnosząc się do stawianych w zażaleniu zarzutów stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wyjaśnił, że organ odwoławczy rozpatrując zażalenie na postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej może skontrolować wyłącznie kwestie związane z naliczeniem przez organ I instancji opłaty legalizacyjnej i rozstrzygnąć sprawę jedynie w tym zakresie. Wskazując na art. 48 ust. 1 Upb organ podkreślił, że konsekwencją budowy lub wybudowania obiektu (lub jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę jest nakaz rozbiórki. Wyjaśnił dalej, że zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego i podlega wyłączeniu w stosunku do każdego obiektu budowlanego spełniającego warunki legalizacji samowoli. Wskazując na art. 48 Upb podniesiono, że właściwy organ nadzoru budowlanego po stwierdzeniu możliwości zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zobowiązany jest wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzonych robót, określając jednocześnie wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy (o ile taka konieczność występuje) oraz nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie niezbędnych dokumentów. Po przedłożeniu przez inwestora kompletnych dokumentów organ nadzoru budowlanego obowiązany jest ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej. Wyjaśnił, że do tej opłaty stosuje się przepisy dotyczące kar, zgodnie z art. 59f ust. 1 Upb, z tym, że stawka opłaty legalizacyjnej podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu – stosownie do art. 49 ust. 2 Upb. Wysokość kary stanowi bowiem iloczyn opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Dalej podano, że organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 59f ust. 2 Upb współczynnik stawki opłaty (s) wynosi 500 zł, dlatego ostatecznie wysokość opłaty wyliczona z określonego wzoru wyniosła 50000 zł. W konkluzji organ wyjaśnił że art. 48 Upb stosuje się w przypadkach samowolnej budowy obiektu budowlanego. Podkreślił w szczególności, że przez pojęcie "budowa" – zgodnie z art. 3 ust 1 Upb rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę obiektu budowlanego. Dlatego samowolnie wykonanie "rozbudowy" obiektu budowlanego, prawnie i formalnie jest równoznaczne z wykonaniem "budowy" nowego obiektu budowlanego w określonym miejscu. Skoro pojęcie "rozbudowy" jest tożsame z "budową" to konsekwencją tego jest stosowanie takich samych opłat legalizacyjnych w przypadku rozbudowy, nadbudowy, jak i w sytuacji budowy nowego obiektu budowlanego. Dlatego odnosząc się do zarzutu J. B. o niezgodnym z prawem naliczeniu opłaty legalizacyjnej organ stwierdził, że jest on chybiony, a opłata legalizacyjna została ustalona zgodne z prawem. Skargę na to postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie J. B. nie precyzując kierunku jego weryfikacji. Skarżący w zasadzie powtórzył argumenty tak jak w zażaleniu, w szczególności wywodząc o swej trudnej sytuacji materialnej. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie jest uzasadniona, a wydane postanowienie jest zgodne z prawem. Niesporne jest, że J. B. dopuścił się samowoli budowlanej, albowiem na prowadzone przez niego roboty budowlane nie posiadał pozwolenia na budowę, a biorąc pod uwagę charakter inwestycji, takie pozwolenie winien posiadać, aby móc legalnie prowadzić roboty budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Upb roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Biorąc pod uwagę rodzaj wykonanych robót budowlanych, wyjątek od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Skarżący, który zlekceważył treść cyt. przepisu, własnym działaniem naraził się na skutki popełnionej przez siebie samowoli budowlanej. W myśl art. 48 ust. 1 Upb "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę", ust. 2 cyt. przepisu stanowi zaś, że "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem – właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych". W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3 Upb). Niesporne jest, że postanowieniem z [...] czerwca 2009 r. PINB wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia m.in. projektu budowlanego. Niesporne także jest, że J. B. wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków, uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja Wójta Gminy z [...].09.2009 r.[...]), a także projekt budowlany na rozbudowę budynku mieszkalnego. Zgodnie z art. 48 ust. 5 Upb "Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona". Następnie PINB postanowieniem z [...] października 2009 r. nałożył na skarżącego opłatę legalizacyjną. W postanowieniu tym powołano się na dyspozycję art. 49 ust. 1 Upb. Zgodnie z art. 49 ust. 1 Upb "Właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane – oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie". W myśl art. 49 ust. 2 Upb "Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu". Ustalenie opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł w ocenie Sądu jest zgodne z przepisami prawa. Zgodnie z art. 59f ust. 2 Upb stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, została ona zgodnie z ust. 1 cyt. przepisu pomnożona przez współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) oraz współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w). Obie te wartości organ zastosował prawidłowo biorąc pod uwagę załącznik do Upb, gdzie dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wartości te wynoszą odpowiednio 2,0 i 1,0. W wyniku tego działania uzyskano wartość 1.000, a następnie stawkę tę, stosownie do dyspozycji art. 49 ust. 2 Upb podwyższono pięćdziesięciokrotnie, uzyskując kwotę opłaty jak w postanowieniu PINB. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy, prawidłowo zakwalifikowano charakter wzniesionego przez J. B. samowolnie obiektu budowlanego, zresztą sam inwestor przedstawił projekt budowlany, gdzie taki charakter robót budowlanych został ujęty. Załącznik do Upb nie zawiera takiej pozycji jak "przybudówka", skoro skarżący dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego, należało zastosować wartości przewidziane dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W takim przypadku obowiązujące prawo nie daje organom nadzoru budowlanego żadnego uprawnienia do miarkowania kwoty opłaty legalizacyjnej, organy w tym zakresie nie dysponują uznaniem administracyjnym, przeciwnie – postanowienie wydane na podstawie art. 49 ust. 2 Upb ma charakter związany. Argumenty skarżącego odnośnie potrzeby rozbudowy budynku mieszkalnego, własnego stanu majątkowego, niewątpliwie subiektywnie mające oparcie, nie dowodzą wszakże nielegalności działania organów nadzoru budowlanego. Utrzymanie w mocy w takim przypadku przez WINB postanowienia PINB nie naruszało dyspozycji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych przyczyn, skargę jako nieuzasadnioną, należało oddalić na zasadzie art. 151 Ppsa.