II SA/Rz 26/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności istnienia i prawidłowości użytkowania obiektu budowlanego I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wynagrodzenie na rzecz adwokata L. S. – Kancelaria Adwokacka [...] w kwocie 312,20 zł /słownie: trzysta dwanaście złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zastępstwa prawnego wykonanego na zasadzie prawa pomocy oraz uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa łącznie z podatkiem VAT. II SA/Rz 26/11 U Z A S A D N I E N I E Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) decyzją z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie legalności istnienia i prawidłowości użytkowania obiektu budowlanego, w którym znajduje się warsztat kamieniarski będący własnością J. Z. zam. [...] na działce nr 1220 w G. W uzasadnieniu organ podał, że objęty kontrolą budynek warsztatu kamieniarskiego wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę, jest użytkowany zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, dlatego nie istnieją przesłanki do podjęcia działań przez organ nadzoru budowlanego. W odwołaniu E. S. stwierdziła, że decyzja zasługuje na unieważnienie, nie została podparta dowodami pisemnymi, a kopie oryginałów, na których działał organ nie dają podstaw do uznania decyzji za zgodną z prawem. Zarzuciła, że nie brała udziału w kontroli zakładu kamieniarskiego, gdyż nie została o niej powiadomiona, co daje podstawę do stronniczego prowadzenia postępowania i fałszowania akt sprawy. W aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających notarialnie zapisaną własność J. Z. Zakład kamieniarski był budowany na nazwisko R. Z. a nie J. Z. Za fałszywe uznała twierdzenia organu, że zakład został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z [...] września 1979r. nr [...] Naczelnika Gminy [...], bowiem z pisma Burmistrza [...] z dnia 5 stycznia 2009r. wynika, że dokumenty zostały zlikwidowane, a w ocalałym rejestrze wydawanych pozwoleń na budowę nie figuruje nazwisko J. Z. Na podstawie rejestru pozwolenia na budowę nie można wyprowadzić wniosku o legalności użytkowania zakładu kamieniarskiego. W trakcie kontroli organ nie badał odległości obiektu od drogi wojewódzkiej, a ta wynosi tylko 4 m. Końcowo zażądała wyburzenia samowoli budowlanej zagrażającej jej rodzinie i osobom korzystającym z drogi wojewódzkiej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] utrzymał w mocy wymienioną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w dniu 9 stycznia 2009r. PINB przeprowadził czynności kontrolne w obecności J. Z., z których sporządził protokół, który stanowił dowód w prowadzonym postępowaniu. W czynnościach kontrolnych uczestniczy tylko inwestor, kierownik budowy lub właściciel albo zarządca obiektu. Skarżąca jako strona postępowania miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy i z tej możliwości skorzystała, gdyż w piśmie z dnia 24 stycznia 2009r. wniosła uwagi do prowadzonego postępowania. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie organu pierwszej instancji było przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. W trakcie postępowania wyjaśniającego na podstawie pisma Burmistrza Miasta [...] z dnia 5 stycznia 2009r. nr [...] ustalono, że budynek warsztatu wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Naczelnika Gminy i Miasta [...] z dnia [...] września 1979r. nr [...] R.Z. W piśmie tym stwierdzono, że w rejestrze pozwoleń na budowę pod pozycją nr [...] figuruje zapis, że R. Z. udzielono pozwolenia na budowę warsztatu o powierzchni 70m2, kubaturze 238 m3, jednakże dokumenty dotyczące pozwolenia zlikwidowano po upływie okresu ich przechowywania, pozostał tylko rejestr, bo posiada kategorię archiwalną "A". Na podstawie powyższego można było stwierdzić tylko, że budowa zakładu była zgodna z przepisami budowlanymi obowiązującymi w czasie jego budowy. W trakcie kontroli J. Z. przedstawił książkę obiektu budowlanego oraz aktualne protokoły kontroli okresowej stanu technicznego budynku (przegląd pięcioletni), kontroli stanu technicznego budynku z instalacjami (przegląd jednoroczny), a 19 stycznia 2009r. przedstawił protokół kontroli instalacji odgromowej. Organ pierwszej instancji stwierdził, że przedłożone dokumenty są zgodne z warunkami określonymi w art. 64 Prawa budowlanego. W trakcie kontroli nie stwierdzono, że stan techniczny budynku zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, co wykluczyło działanie organu na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, dlatego wszczęte postępowanie organ pierwszej instancji zasadnie zakończył decyzją na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Podnoszona w tarcie postępowania uciążliwość obiektu związana z jego użytkowaniem nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. W skardze do Sądu skarżąca E. S. wniosła o unieważnienie decyzji i zamknięcie zakładu, gdyż decyzja jest bezpodstawna, uzasadniona kłamstwami i sfałszowanymi kontrolami prowadzonymi bez udziału skarżącej. W skardze zasadniczo powtórzyła argumenty zaprezentowane w odwołaniu. Dodała, że 23 stycznia 2009r. przejrzała akt sprawy, zrobiła odpisy z potwierdzeniem za zgodność, ale odmówiono wydania kopii tych akt, a skarga dotycząca opisanych utrudnień nie została rozpoznana. Według jej wiedzy właściciele zakładu zmieniali się, ale odbywało się to niezgodnie z prawem. Do decyzji nie zostały dołączone dokumenty potwierdzające wybudowanie budynku zgodnie z pozwoleniem na budowę, a w urzędzie gminy nie okazano takiego rejestru pozwoleń na budowę. Według wiedzy skarżącej pierwotnie obiekt ten był budowany jako garaż na samochód i sprzęt rolniczy. Żaden z sąsiadów nie był nigdy powiadomiony o takiej budowie. Kontrole stanu technicznego obiektu były sporządzone na polecenie inspektora nadzoru budowlanego. Za nieprawdziwe uznała pomiary natężenia hałasu i kurzu stwierdzające, że są w normie. Uciążliwości zakładu i transportu do zakładu są tak duże, że nie można żyć w jego sąsiedztwie. Skarżąca doznała rozstroju nerwowego, co potwierdził lekarz. Najgorsze są prace związane ze szlifowaniem kamieni, które powinny odbywać się w większej odległości od domu skarżącej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 14 lipca 2009r. sygn. akt II SA/Rz 472/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał E. S. prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez ustanowienie adwokata i zwolnienie od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że pismem z dnia 25 lutego 2011r. skarżąca E. S. zwróciła się o odroczenie rozprawy wyznaczonej na 3 marca 2011r. ze względu na zły stan zdrowia i dołączyła zaświadczenie lekarskie na potwierdzenie tej okoliczności. Skarżącej postanowieniem z dnia 14 lipca 2009r. sygn. akt II SA/Rz 472/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał E. S. prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez ustanowienie adwokata i zwolnienie od kosztów sądowych. Zawiadomienie o terminie rozprawy zostało wysłane na adres skarżącej z pominięciem jej pełnomocnika. Na rozprawę w dniu 3 marca 2009r. bez zawiadomienia stawił się aplikant adwokacki działający na podstawie upoważnienia udzielonego przez adwokata L. S. Zatem pomimo braku właściwego zawiadomienia pełnomocnika skarżącej przyznanego w ramach pomocy prawnej skarżąca na rozprawie była reprezentowana przez fachowego pełnomocnika i nie było potrzeby odroczenia terminu rozprawy, gdyż nie zaistniały przesłanki z art. 109 p.p.s.a. Wniosku takie nie złożył też pełnomocnik strony obecny na rozprawie. Z tych przyczyn Sąd oddalił wniosek skarżącej o odroczenie terminu rozprawy. Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2009r. sygn. akt II SA/Rz 472/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie, gdyż pismem z dnia 21 sierpnia Dyrektor Departamentu Orzecznictwa Nadzoru Budowlanego w Głównym Urzędzie Nadzoru Budowlanego poinformował Sąd, że na wniosek E. S. zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie zakończonej decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 26 maja 2010r. sygn. akt II SA/Wa 28/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2009r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia kwietnia 2009r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009r. o umorzeniu postępowania w sprawie legalności istnienia i prawidłowości użytkowania obiektu budowlanego, w którym znajduje się warsztat kamieniarski na działce nr 1220 w G., będący własnością J. Z. W uzasadnieniu WSA w Warszawie podał, że z protokołu kontroli z dnia 9 stycznia 2009r. wynika, że inwestor przedstawił książkę obiektu oraz aktualne protokoły kontroli okresowej dotyczące stanu technicznego budynku pięcioletni przegląd i przeglądu jednorocznego. Zgodność przedłożonych dokumentów z art. 62 Prawa budowlanego i brak stwierdzenia, że stan techniczny budynku zagraża życiu lub zdrowi ludzi, stanowiły podstawę do umorzenia postępowania w sprawie legalności istnienia i prawidłowości użytkowania obiektu, w którym znajduje się warsztat kamieniarski. Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organów, co do umorzenia postępowania, zaś brak jest przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie. Sąd wyjaśnił, że dokumentacja jest archiwizowana i po określonym czasie podlega zniszczeniu, ale nie uprawnia to do stwierdzenia, że dokumentacji takiej nie było, bowiem jej istnienie jest odnotowane w rejestrze pozwoleń. Zapis w rejestrze pozwoleń jest dowodem istnienia przedmiotowego pozwolenia. Z tych przyczyn WSA w Warszawie za prawidłową uznało odmowę stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...] kwietnia 2009r. Wyrok ten jest wyrokiem prawomocnym. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko, co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednakże biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku (wyrok NSA z 11 lipca 2007r. sygn. akt I OSK 1074/07 LEX nr 483185). Mając na względzie powyższe Sąd jest związany stanowiskiem prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2010r., co do legalności obiektu budynku warsztatu, który został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę, czego konsekwencją jest umorzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Organy wykazały, środkami dowodowymi określonym w art. 75 k.p.a., że pozwolenie na budowę kontrolowanego obiektu było wydane. Bez znaczenia dla oceny legalności obiektu jest fakt, że pozwolenie to było wydane dla poprzednika prawnego J. Z., gdyż pozwolenie na budowę związane jest z obiektem budowlanym, a to nie wyklucza następstwa prawnego i przejęcia przez inny podmiot istniejącego obiektu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pozwolenie na budowę było wydane przez Naczelnika Gminy i Miasta [...] września 1997r., czyli pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (DZ. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Obowiązujące w dacie realizacji przepisy nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku przechowywania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak to czyni obecnie art. 63 Prawa budowlanego z 1994r. Nadto organy wydające pozwolenie na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących pozwoleń na budowę tylko przez okres pięciu lat. Z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz pozwolenia na budowę, przy regulacji prawnej obowiązującej w dacie wydania pozwolenia na budowę, nie można wyprowadzić wniosku, że obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Zasadnym było, więc umorzenie postępowania administracyjnego tak jak uczyniły to organy nadzoru budowlanego w zaskarżonych decyzjach. Organ przeprowadził kontrolę obiektu w zakresie stanu technicznego obiektu, która wykluczyła nałożenia obowiązków określonych w art. 66 Prawa budowlanego z 1994r. Zauważyć należy, że skarżąca domagając się wyburzenia obiektu budowlanego dąży w istocie do zlikwidowania działalności, jaka jest prowadzona w kontrolowanym obiekcie. Organy nadzoru budowlanego są uprawnione do kontrolowania legalności obiektu i spełniania przez te obiekty warunków technicznych, ale nie eliminowania skutków działalności gospodarczej prowadzonej w danym obiekcie budowlanym. W świetle art. 81a ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r. nieuzasadniony jest zarzut skarżącej o braku powiadomienia w kontroli obiektu przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego. Zgodnie tym przepisem czynności kontrolne przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela, zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym w obecności pełnoletniego domownika i przedstawicieli administracji lub zarządcy. Kontrola w trybie art. 81 ust. 4 w związku z art. 81a ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r. nie jest środkiem dowodowym takim jak na przykład oględziny w rozumieniu art. 85 w związku z art. 79 § 1 k.p.a. o których strona winna być powiadomiona przez organ. Organy prowadząc postępowanie wyjaśniające nie naruszyły art. 10 § 1 k.p.a., bowiem skarżąca była informowana na każdym etapie postępowania o podejmowanych działaniach, organ stworzył możliwość przeglądania i zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Z tych przyczyn Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Sąd przyznał wynagrodzenie dla adwokata z tytułu poniesionych kosztów nieopłaconej pomocy prawnej na podstawie art. 250 p.p.s.a.