II SA/Rz 260/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska Sędziowie NSA Marian Ekiert /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego - skargę oddala - II SA/Rz 260/05 U Z A S A D N I E N I E Po rozpoznaniu wniosku A. Sp. z. o.o., działając na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.Ust. Nr 80 poz. 717 z późn. zm./ z upoważnienia Burmistrza [...] Architekt Miejski postanowieniem z dnia [...].12.2004 r. nr [...] zawiesił z urzędu ponownie postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy na budowę samoobsługowego domu towarowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek nr nr [...] przy ul. Ż. oraz kabla elektroenergetycznego zasilającego przez teren działek nr [...]. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ podniósł, iż w dniu 27.09.2004 r. Rada Miejska [...] podjęła uchwałę o sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]", który swoim obszarem obejmuje m. innymi wyżej wymienione działki wnioskowane do zabudowy. Zgodnie zatem z powołanym przepisem cyt. ustawy postanowiono zawiesić postępowanie na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku przez wnioskodawcę. W owym czasie tj. do dnia 2.07.2005 r. Rada Miasta winna uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przeciwnym razie zawieszone postępowanie zostanie podjęte, a następnie wydana zostanie decyzja. Postanowienie to zaskarżyła zażaleniem skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. Sp. z. o.o. zarzucając naruszenie art. 62 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzą podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania oraz naruszenie art. 7 w zw. z art. 123 kpa poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego przy wydawaniu postanowienia i niedostateczne uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia. Uzasadniając przedstawione zarzuty natury proceduralnej skarżąca Spółka podnosi, iż treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zdaje się wskazywać na to, iż organ I instancji przyznał przesłankom zdefiniowanym w art. 62 cyt. ustawy walor podstaw obligatoryjnego zawieszenia postępowania, opierając swoje wnioskowanie na tym, że skoro w trakcie toczącego się postępowania podjęta została stosowna uchwała przez Radę Miasta o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania, to postępowanie podlega zawieszeniu. W art. 62 ust. 1 zd. 1 mówi się, że "Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy", co uprawnia stwierdzenie, że tego typu postanowienie nie ma charakteru "postanowienia związanego", a tym samym przepis ten nie stanowi o obligatoryjnym zawieszeniu postępowania. Zaskarżone postanowienie oraz jego uzasadnienie w żaden sposób nie odnoszą się do występującej na gruncie art. 62 ust. 1 ustawy problematyki uznania administracyjnego. Zarówno bowiem decyzja jak i postanowienie oparte o uznanie administracyjne wymagają szerszego uzasadnienia. Tym wymogom zaskarżone postanowienie nie czyni zadość i co więcej można organowi postawić zarzut, że wydał je w warunkach ustawowego skrępowania, przyjmując z góry i bez podania przyczyn, iż samo już podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obliguje go do zawieszenia postępowania. Niezależnie od tego nadmienić należy, iż w obowiązującym stanie prawnym swoboda uznania administracyjnego jest ograniczona tym, że organ stosujący prawo jest zobowiązany w toku postępowania mieć na względzie "interes społeczny i słuszny interes obywateli /art. 7 kpa/. Te kryteria pozostały zupełnie poza obszarem zainteresowania organu I instancji. Jak zaś podkreślono w aktualnej również w nowym reżimie prawnym uchwale 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.06.1996 r., zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie tylko, że implikuje oddalenie w czasie merytorycznego załatwienia sprawy, ale tworzy niebezpieczeństwo podjęcia kiedykolwiek zamierzonych inwestycji. W rezultacie takie nie poparte merytorycznymi argumentami zawieszenie postępowania pozostaje w sprzeczności z art. 6 ustawy i art. 21 oraz 64 Konstytucji. Z istoty bowiem konstytucyjnie chronionego prawa własności wynika możliwość szerokiego korzystania z nieruchomości gruntowych w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem prawa /art. 140 kc/. Stąd też uprawniony jest zarzut, iż organ wydał zaskarżone postanowienie z przekroczeniem granic uznania administracyjnego i co więcej dokonany wybór rozstrzygnięcia nie został prawidłowo w zgodzie z art. 7 kpa uzasadniony. Niezależnie od tego organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego. Wynika to choćby z zarzutu, iż organ wydając zaskarżone postanowienie relatywizuje istotę i funkcję miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w nowym reżimie prawnym jest w dalszym ciągu aktem prawnym powszechnie obowiązującym o funkcjach kształtujących gospodarowanie przestrzenią i sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, przy czym nie ma prawnego obowiązku sporządzenia i uchwalenia planu dla całego obszaru gminy. To zaś oznacza, iż w nowych rozwiązaniach podobnie jak miało to miejsce uprzednio dopuszczona zostaje możliwość wydania decyzji umożliwiających zabudowę określonego terenu także bez planu miejscowego. W tej zaś sytuacji zawieszenie postępowania z urzędu w sprawie ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na obowiązek sporządzenia planu szczegółowego wydaje się niezasadne, szczególnie, jeśli zważyć, iż zgodnie z § 3 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...].09.2004 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]" przedmiot planu obejmuje zabezpieczenie terenu dla realizacji usług komercyjnych oraz infrastruktury, a usługi komercyjne niezależnie od tego, czy przypisywać im wąskie czy szerokie znaczenie mieszczą się w zakresie przedmiotowym zamierzonej inwestycji. Należy także nadmienić, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwala na stwierdzenie, że w " obszarze analizowanym znajdują się budynki usługowo – handlowe a istniejące zagospodarowanie terenu daje podstawę do określenia cech zabudowy dla planowanej zabudowy usługowej, a ponadto iż spełnione są pozostałe określone w art. 61 cyt. ustawy przesłanki do wydania dla planowanego przedsięwzięcia decyzji o warunkach zabudowy. Po rozpatrzeniu tegoż zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa postanowieniem z dnia [...].01.2005 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach swojego postanowienia organ ten podnosi, iż zaskarżone postanowienie oparto na art. 62 ust. 1 cyt. ustawy, który w dalszej swojej części stanowi, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1/ w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, albo 2/ w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany Z akt sprawy wynika, że wniosek w przedmiotowej sprawie został złożony w dniu 2.07.2004 r. W toku postępowania Rada Miejska [...] uchwałą nr [...] z dnia [...].09.2004 r., przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]". Teren, którego uchwała dotyczy, obejmuje m.innymi działki, objęte również wnioskiem. Tym samym organ I instancji miał prawo skorzystać z zapisu zawartego w art. 62 ust. 1 cyt. ustawy i zawiesić postępowanie administracyjne na okres 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Odnosząc się zaś w sposób bardziej uszczegółowiony do podniesionych w zażaleniu zarzutów Kolegium nie podziela stanowiska żalącej się Spółki jakoby uzasadnienie postanowienia organu I instancji wskazywało na to, iż zawieszenie postępowania w tym przypadku jest obligatoryjne. Skorzystanie zaś przez organ z dopuszczonej przepisami prawa materialnego możliwości zawieszenia postępowania nie stanowi naruszenia zasady wyrażonej w art. 7 kpa. Podjęte przez Burmistrza [...] postanowienie jest wprawdzie postanowieniem uznaniowym, ale jego treść nie wykracza poza granice uznania administracyjnego i wbrew sugestiom nie nosi znamion dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przy zastosowaniu kryteriów słuszności i celowości, pozostaje w tym przypadku poza kontrolą administracyjną. Zawieszenie postępowania administracyjnego, w dopuszczonej prawem sytuacji, nie jest naruszeniem ani Konstytucji, ani szeroko rozumianego prawa własności, czy też prawa do korzystania z nieruchomości gruntowych. Korzystanie z nieruchomości może odbywać się w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Innymi słowy, samo prawo własności nie daje podstaw do swobodnego rozporządzania tą własnością, a więc w tym przypadku do swobodnego i dowolnego decydowania jakimi obiektami nieruchomość ta może być zabudowana. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy /art. 3 ust. 1 ustawy/, a ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego /art. 4 ust. 1 ustawy/. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu należy do wójta, burmistrza, prezydenta miasta /art. 4 ust. 2 ustawy/, a brak planu nie oznacza dowolności w sposobie zagospodarowania i zabudowy terenu. Tak więc sama okoliczność, że teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie może automatycznie skutkować wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, zgodnie z zawartym we wniosku żądaniem. Postanowienie to zaskarżyła skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. Sp. z. o.o., zarzucając mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6, 7 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez wydanie postanowienia pozostającego w sferze uznania administracyjnego bez przeprowadzenia postępowania w zakresie zbadania przesłanek podjęcia przez organ administracji określonego rozstrzygnięcia a ponadto poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przesłanek będących podstawą podjęcia przez organ określonego rozstrzygnięcia pozostającego w sferze uznania administracyjnego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania. Podnosząc te zarzuty skarżąca Spółka wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając przytoczone wyżej zarzuty skarżąca Spółka podnosi, iż art. 62 ust. 1 cyt. ustawy stanowi dopełnienie przepisów kpa, uzupełniające katalog przypadków zawieszenia postępowania administracyjnego. Przepis ten nie wskazuje przesłanek, jakich spełnienie tworzyłoby podstawę jego zastosowania. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie ma charakteru "związanego", lecz znajduje się w sferze uznania administracyjnego. Przepis ten stanowi materialną podstawę fakultatywnego zawieszenia postępowania. Jednakże samo jej istnienie nie daje podstaw do stosowania jej w sposób dowolny i bez odniesienia się do okoliczności faktycznych konkretnego wypadku. Wydając zaskarżone postanowienie bez spełnienia przesłanek uzasadniających jego podjęcie Kolegium dopuściło się obrazy jednej z naczelnych zasad postępowania, wyrażonej w art. 6 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z utrwaloną w tym zakresie linią orzecznictwa uznanie administracyjne, nawet w sytuacji tzw. swobodnego uznania nie może być tożsame z dowolnością po stronie organu, rozumianą jako podjęcie określonego rozstrzygnięcia bez zbadania przemawiających za nim przesłanek. W dalszej części wywodu dotyczącego tej materii skarżąca odwołuje się do argumentacji zaprezentowanej przez nią w uzasadnieniu zażalenia na postanowienie organu I instancji. Poza tym twierdzi, iż brak ustaleń w tym zakresie znalazł swoje odbicie w ułomności uzasadnienia, co stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa, zwłaszcza gdy uhonoruje się tezę iż w przypadkach aktów uznaniowych uzasadnienie winno być szczególnie rozbudowane, tak aby z niego wynikało, iż pozbawione jest ono cech dowolności. Tym wymogom nie czyni zadość powołanie się jedynie na podjętą przez Radę Miejską uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]". Kwestia bowiem podjęcia tej uchwały w świetle zapisu zawartego w art. 62 ust. 1 pkt 1 ma znaczenie nie tyle dla zawieszenia postępowania, co dla podjęcia postępowania już zawieszonego. Wynika z tego, że zawieszenie postępowania powinno być oparte na innych przesłankach, niż ta na którą powołuje się organ I instancji. Ocenę zatem dokonaną przez ten organ należy ocenić jako zbyt pochopną i merytorycznie nie słuszną, co nie zostało dostrzeżone przez Kolegium, które uchyliło się od wyjaśnienia własnego stanowiska stwierdzeniem, iż "w ocenie składu orzekającego kwestia ta nie wymaga dalszego uzasadnienia". Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżąca Spółka przytacza argumentację przedstawioną w uzasadnieniu swojego zażalenia, wywodząc dalej że zgodnie z wolą ustawodawcy w przypadku braku planu przewidziana została możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zostały także szczegółowo ustalone ustawowe przesłanki jej wydania /art. 61 ustawy/, uszczegółowione następnie w rozporządzeniach wykonawczych. Taka konstrukcja kształtowania polityki przestrzennej w gminach miała na celu umożliwienie prowadzenia niezakłóconej działalności inwestycyjnej na obszarach gmin, które działając wbrew interesowi społecznemu zaniedbały uchwalenie planów. Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest nacechowane dowolnością, gdyż konieczne jest zbadanie warunków zagospodarowania i zabudowy w analizowanym obszarze i zachowanie harmonii rozwoju wobec działek sąsiadujących z przedmiotową nieruchomością. Skoro zatem ustawodawca przewidział szczegółową procedurę ustalania warunków zabudowy w decyzji, to oznacza to że przewidział i godził się na jej stosowanie nie na zasadzie wyjątku lecz reguły wszędzie tam, gdzie nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zatem Gmina [...] założyła w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem, a stanowiącego własność osób trzecich określone przeznaczenie przewidując jednocześnie finansowe skutki takiego rozstrzygnięcia dla Gminy, to określenie tego przeznaczenia nastąpić mogło w drodze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy bez jednoczesnego wskazania elementów przeznaczenia terenu objętego wnioskiem, które zgodnie z uchwałą inicjującą uchwalenie planu pozostawałyby w konflikcie z planowanym przez wnioskodawcę przeznaczeniem wynikającym ze złożonego wniosku, ocenić należy nie tylko jako naruszenie art. 62 ustawy ale również jako działanie blokujące działalność inwestycyjną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Generalnie rzecz biorąc skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Występując z nią skarżąca Spółka podniosła zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, które mieszczą się w sferze poddanej z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.Ust. Nr 153 poz. 1269/, kognicji sądów administracyjnych. Nie oznacza to jednak, że podniesione w badanej sprawie po ich konkretyzacji zarzuty stanowią o braku legalności zaskarżonego postanowienia. Co się tyczy tych pierwszych dotyczących naruszenia postanowień art. 62 ustawy z dnia 11.07.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na rzekomo przyjęte przez organ założenie, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawieszenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest obligatoryjne i że w takiej sytuacji brak jest możliwości wydania decyzji w tym przedmiocie jest zarzutem zbyt daleko idącym, albowiem wbrew sugestiom strony skarżącej tego rodzaju wnioski nie wynikają bynajmniej z motywów zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Poza sporem bowiem w okolicznościach sprawy pozostaje, iż powołany przepis prawa /ust. 1/ stwarza jedynie możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i to ograniczając w czasie okres zawieszenia i pozostawiając tę kwestię do uznania decydenta. Zgodzić się wypadnie ze Skarżącą, iż uznanie nie może nosić cech dowolności i uzależnione być winno od okoliczności konkretnego przypadku, czemu organ winien dać wyraz w uzasadnieniu wydanego w tym przedmiocie aktu. Nie mniej jednak nie sposób nie zauważyć, iż instytucja fakultatywnego zawieszenia postępowania ukształtowana w art. 62 ust. 1 powołanej wyżej ustawy poszerza możliwość jej wykorzystanie w relacji to uregulowania tej kwestii zawartego w kodeksie postępowania administracyjnego i ma służyć przede wszystkim ochronie interesu społecznego. Jej celem jest umożliwienie organom gminy przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co samo przez się jest wartością pożądaną z punktu widzenia właśnie interesu społecznego, stwarzającą gwarancje zagospodarowania terenu zgodnie z perspektywiczną i normatywnie ukształtowaną koncepcją. W planie tym bowiem właściwy organ gminy korzystając ze swojego władztwa planistycznego może obwarować możliwość zagospodarowania i zabudowy terenu dalszymi warunkami, które nie koniecznie musiałyby znaleźć swój wyraz w mającej być wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Stąd też skoro organ decyzyjny gminy dochodzi do wniosku, iż w określonych okolicznościach lepiej byłoby się zabezpieczyć uzależniając wydanie decyzji o warunkach zabudowy od zawartej w planie zagospodarowania przestrzennego regulacji, to w jego gestii pozostaje właśnie możliwość zawieszenia postępowania w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Skutki zaś narażenia na szwank interesu wnioskodawcy wobec odsunięcia w czasie możliwości realizacji zamierzenia inwestycyjnego o tyle są łagodzone, iż obowiązuje w tym względzie cezura czasowa, osiągająca rozmiar 12 miesięcy, który to termin rozpoczyna swój bieg bynajmniej nie od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, ale od daty złożenia wniosku. Inaczej mówiąc wnioskodawca w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien się liczyć z taką ewentualnością. Wbrew też podniesionym zarzutom nie można też przypisać decydentom w tej sprawie dowolności, skoro w uzasadnieniu swojego postanowienia odwołują się do względów słuszności i celowości, a te jak słusznie podnosi Samorządowej Kolegium Odwoławcze mieszczą się sferze uznania administracyjnego. Wspomniane zaś kryteria korespondują z zamieszczonym wyżej komentarzem. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w tej sprawie łączy się niewątpliwie z zarzutem naruszenia przepisów postępowania, a wyżej zawarte wywody stanowią także o braku zasadności zarzutów dotyczących naruszenia art. 6 i 7 kpa. Można byłoby zgodzić przynajmniej w części z zarzutem naruszeniem art. 107 § 3 kpa, albowiem wspomniane względy nie zostały w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia doprecyzowane. Nie mniej jednak trudno przyjąć, iż uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Ubocznie jedynie należy zauważyć, iż w okolicznościach sprawy zaistniały spór ma charakter wyłącznie teoretyczny, skoro od daty wystąpienia z wnioskiem /2.07.2004 r./ upłynęło już 12 miesięcy, a ta okoliczność zgodnie z art. 62 ust. 1 zd. 2 stanowi o obowiązku podjęcia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, w przypadku gdyby właściwy organ gminy nie uchwalił miejscowego planu. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.Ust. Nr 153 poz. 1270 z późn.zm./ należało orzec jak w sentencji.