II SA/Rz 260/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Przedmiotem skargi J. R. (skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (organ I instancji) z dnia [...] października 2017 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco: W dniu 10 sierpnia 2017 r. S. G. M. (inwestor) zwrócił się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne polegające na "zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny" na części działki ewid. nr 1579 położonej w G. gm. [....]. Zawiadomieniem z dnia 1 września 2017 r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu na wniosek inwestora postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na "zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny" na części działki ewid. nr 1579 położonej w G. gm. [...]. Następnie, decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od decyzji wniósł J. R., który podniósł, że planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję tę wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi ( art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Wydanie decyzji możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Te warunki to: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy wskazał również, że zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ stwierdził, że decyzje o warunkach zabudowy oraz decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowią typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, jeśli jej nie stwierdzi, ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami k.p.a. oraz zgodnie z art. 53, 54 (w zw. z art. 64 ust. 1) oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., biorąc także pod uwagę zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Przedmiotowa decyzja zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie wymagała uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych, gdyż teren inwestycji nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z akt sprawy, organ I instancji stosownie do przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczył wokół wnioskowanego terenu obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zasadniczo wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a konkretnie z treścią art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., określającym pozytywne przesłanki jej wydania. Z analizy wynika, iż proponowana lokalizacja budynku jest zgodna z funkcją mieszkaniową. Odnosząc się do zarzutu skarżącego organ odwoławczy stwierdził, iż jest on nieuzasadniony. W chwili orzekania działka inwestora posiadała dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną na działce ewid. nr 1592 powiązanej z droga gminną [...]. Przebieg drogi wewnętrznej został zobrazowany na dołączonej do akt mapie zasadniczej w skali 1:1000. Wynika z niej bezspornie, iż działka inwestora leży bezpośrednio przy drodze wewnętrznej. Zdaniem organu odwoławczego, skarżący nie przedstawił dowodu dla udowodnienia swojego zarzutu. Organ odwoławczy stwierdził również, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie uprawnia też do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom prawa budowlanego, lecz nakłada obowiązek wykonania projektu zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto organy administracyjne rozstrzygające sprawy dot. ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie mogą odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organy administracyjne rozstrzygające sprawy dotyczące ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie mogą odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję, skarżący wniósł o jej zmianę, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił organom naruszenie: 1) prawa materialnego, a to przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że działka, na której planowana jest inwestycja, musi mieć jakikolwiek dostęp do drogi publicznej, nawet taki, który uniemożliwia faktyczny dojazdu do drogi, 2) przepisów postępowania, a to: a) przepisu art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, t. j. nieprzeprowadzenie dowodu z urzędu czy działka ewid. nr 1579 w G. ma rzeczywisty dostęp do drogi publicznej w terenie, b) przepisu art. 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a mianowicie nieobliczenie na podstawie mapy ewidencyjnej szerokości wjazdu na działkę ewid. nr 1579 wyłącznie z drogi publicznej o nr ewid. 1592, c) przepisu art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób naruszający dyspozycję tegoż artykułu. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja powiela naruszenia przepisów, których dopuścił się organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] października 2017 r. Skarżący wskazał, że warunkiem koniecznym wydania decyzji o warunkach zabudowy jest przeprowadzenie przez organ analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W niniejszej sprawie organ ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, iż proponowana lokalizacja budynku jest zgodna z funkcją mieszkaniową. Zupełnie został pominięty w tym przypadku fakt, iż działka, na której planowana jest inwestycja, musi mieć nie tylko dostęp do drogi publicznej, lecz dostęp ten musi faktycznie umożliwiać do niej dojazd. Zdaniem skarżącego, zobrazowany na mapie zasadniczej przebieg drogi wewnętrznej, jednoznacznie wskazuje na to, iż inwestor chcąc uzyskać dostęp do drogi publicznej musiałby korzystać z działki ewid. nr 1592, naruszając tym samym jego prawo własności. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. Akt II OSK 2457/11: "Podmiot wskazujący na spełnienie warunku dostępu do drogi publicznej poprzez korzystanie z cudzej własności musi wskazać na regulacje prawne, umowne, orzeczenia odpowiednich władz, umożliwiające taką ingerencję". Skarżący wskazał również, iż twierdzenia organu odwoławczego jakoby to na skarżącym spoczywała konieczność udowodnienia swojego zarzutu stanowią naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 oraz art. 77 k.p.a., bowiem to organ administracji publicznej powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i w tym zakresie wymagana jest jego aktywność. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd w toku legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz – rozszerzając na podstawie art. 135 p.p.s.a. granice rozpoznania skargi – także decyzji organu pierwszej instancji nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby ingerencję w moc obowiązującą kwestionowanych orzeczeń na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Tym samym należy stwierdzić, że decyzje organu odwoławczego oraz organu pierwszej instancji odpowiadają prawu w świetle zakresu i treści kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Dokonując powyższej oceny leganościowej należało rozważyć przede wszystkim dwa zagadnienia. Po pierwsze, nie jest zasadny zarzut skarżącego, że organy orzekające w sprawie przyjęły, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. warunek dostępu terenu inwestycyjnego do drogi publicznej jest spełniony, jeśli teren ten ma "jakikolwiek dostęp" do tego rodzaju drogi. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego dostęp do drogi publicznej (bezpośredni albo pośredni – przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.) musi być zapewniony w sensie prawnym i faktycznym, a ponadto musi mieć charakter bezwarunkowy i realny (por. np. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., II OSK 1402/13). Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy oraz rozważań kontrolowanych organów, działka inwestycyjna nr 1579 (należącej do S. M.) ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (droga gminna [...]) przez działkę nr 1592 (drogę wewnętrzną), należącą do Gminy. W świetle treści map załączonych do decyzji o warunkach zabudowy oraz analizy urbanistycznej oraz okoliczności ujawnionych w toku postępowania brak jest podstaw, aby twierdzić, że droga wewnętrzna obejmująca działkę gminną nr 1592 nie zapewnia prawnego, faktycznego, realnego i bezwarunkowego dostępu do drogi publicznej. Podnoszona w toku postępowania okoliczność ewentualnego i w istocie hipotetycznego sporu granicznego pomiędzy skarżącym jako właścicielem działki nr 1591 a Gminą władającą działką nr 1592 nie może być uznana jako przeszkoda (tylko potencjalna) do uznania spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W momencie orzekania przez organy oraz w momencie wyrokowania przez Sąd (zob. oświadczenie skarżącego zawarte w protokole rozprawy z dnia 15 maja 2018 r.) nie toczyły się i nie toczą żadne postępowania rozgraniczeniowe, o ochronę własności lub posiadania. W związku z powyższym należy przyjąć, że wniosek o realizacji warunku prawnego dostępu do drogi publicznej przez działkę nr 1592 nie został skutecznie podważony. Również faktyczna dostępność szlaku drożnego nie budzi wątpliwości w świetle materiału procesowego wynikającego z akt sprawy oraz twierdzeń skarżącego. Zagadnienie spełnienia warunków techniczno-budowlanych w zakresie szlaku dojścia lub dojazdu do drogi publicznej będą natomiast przedmiotem rozważań właściwych organów w fazie realizacji planowanej inwestycji. W świetle powyższych uwag nie może zostać również uwzględniony zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. przez "nieprzeprowadzenie dowodu z urzędu, czy działka ewid. nr 1579 w G. ma rzeczywisty dostęp do drogi publicznej w terenie". Organ miałby w świetle art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obowiązek przeprowadzenia dodatkowego dowodu na okoliczność spełnienia przesłanki faktycznego dostępu do drogi publicznej jedynie w sytuacji powstania istotnych i uzasadnionych wątpliwości co do treści analizy urbanistyczno-architektonicznej lub treści mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Powyższa analiza jest jednak dokonywana w oparciu o podstawowy i zasadniczy dowód w tym postępowaniu, to jest na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Brak skonkretyzowanych zarzutów stron postępowania lub brak wątpliwości samego organu nie nakłada na ten organ obowiązku weryfikacji treści analizy urbanistycznej za pomocą dalszych środków dowodowych. Nie jest także uzasadnione żądanie od organów odrębnych rozważań obliczeniowo-kartograficznych w przedmiocie długości odcinka obejmującego wjazd na działkę inwestycyjną z działki nr 1592. Z treści map wynika, że wjazd ten jest zapewniony na odpowiedniej w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. szerokości, natomiast zagadnienie spełnienia minimalnych warunków szerokości wjazdu i szklaku drożnego może i powinno być przedmiotem rozważań na dalszym etapie inwestycyjnym. Zagadnienie ewentualnego sporu granicznego pomiędzy właścicielami działek nr 1591 i 1592 nie jest natomiast przedmiotem postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący powinien mieć ponadto na względzie, że zaskarżona przez niego decyzja dotyczy ustalenia warunków zabudowy w związku ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny. Nie ma ona zatem związku z powstaniem nowej zabudowy. Po drugie, rozważania wymagało zagadnienie spełnienia warunku z art. 61 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie warunek kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu został wyłączony, albowiem organ przyjął, że planowana zmiana sposobu użytkowania następuje w warunkach zabudowy zagrodowej. W aktach sprawy skarżony organ nie poczynił jednak szczegółowych ustaleń w zakresie średniej wielkości gospodarstwa rolnego w gminie oraz relacji powierzchni gospodarstwa inwestora do powyższej wartości średniej. Warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. może zostać wyłączony tylko wtedy, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W związku z powyższym brakiem Sąd ustalił na podstawie powszechnie dostępnych danych opublikowanych na stronie internetowej Gminy [...] (zob. Program Ochrony Środowiska dla Gminy [...] na lata 2014-2017), że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w tej Gminie wynosi 3,2 ha. Z dokumentów przedłożonych przez S. M. (których treści skarżący nie zaprzeczył) i dopuszczonych przez Sąd jako dowód na rozprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.) wynika natomiast, że powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora wynosi ponad 4 ha. Tym samym należało przyjąć, że warunek z art. 61 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony. Mając na względzie powyższe argumenty, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.