II SA/Rz 261/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. W. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą M. W. [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za naruszenie warunków zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. W. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą M. W. [...] w [...] kwotę 617 zł /słownie: sześćset siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza na rzecz strony skarżącej M. W. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą M. W. [...] w [....] zwrot kwoty 80 zł /słownie: osiemdziesiąt złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Przedmiotem skargi M. W. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą M.W. "L." jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z dnia [...] listopada 2018 r., znak [...], wydana w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie warunków zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego osób. Organ wydając zaskarżoną decyzję ustalił następujące okoliczności faktyczne i prawne: decyzją wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa z dnia [...] czerwca 2018 r., o nr [...], nałożono na M.W. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą M.W. L., karę pieniężną w wysokości 3000 zł za naruszenie warunków zezwolenia o nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii R. w szczególności za brak realizacji kursów wynikających z zatwierdzonego przez organ rozkładu jazdy. Kontrola z dnia 14 marca 2018 r. wykazała ponowne naruszenie warunków wykonywania przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, tym razem poprzez brak realizacji w dniu 14 marca 2018 r. kursu o godzinie 17.00 w relacji R z przystanku W. (odjazd z R. o godzinie 17.00 nie odbył się). Kontrola polegała na obserwacji przystanku od godziny [...]:45 do godziny 17:30. Przystanek, o jakim mowa jest wymieniony w obowiązującym rozkładzie jazdy, co pozwoliło według Organu stwierdzić naruszenie art. 18b ust. 2 pkt 5 u.t.d. tj. naruszenie warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu poprzez nierealizowanie kursu z obowiązującego i zatwierdzonego rozkładu jazdy będącego stosownie do art. 20 ust. 1a u.t.d. załącznikiem do zezwolenia. Ponieważ w trakcie kontroli pojazd przewoźnika nie pojawił się na przystanku, to kontrolerzy nie mieli możliwości wręczenia kierowcy upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Nie zrealizowanie kursu zgodnie z rozkładem jazdy będącym załącznikiem do zezwolenia jest naruszeniem skutkującym wydaniem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d., stosownie do zał. nr 3 lp. 2.2.3. do u.t.d. w wysokości 3 000 zł. Od decyzji Marszałka Województwa Strona skarżąca wniosła odwołanie do SKO podnosząc w jego treści wadliwość ustaleń organu pierwszej instancji, w tym pominięcie przedstawionych w ramach wyjaśnień : dowodu zakupu biletów internetowych, raportów z kas fiskalnych, danych z księgowości oraz listy pasażerów z danymi. Zdaniem strony, organ pierwszej instancji miał możliwość sprawdzenia czy osoby podane na listach jechały spornymi kursami. Ponadto wyjaśniono, że w przystanek N. oraz w K. relacji z W. są oznaczone dwoma gwiazdkami w legendzie rozkładu jazdy, co oznacza że są przystankami na żądanie tylko dla pasażerów wysiadających z obowiązkową rezerwacją miejsc. Organ odwoławczy po rozpoznaniu opisanego odwołania zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Marszałka Województwa o nałożeniu kary pieniężnej. W treści uzasadnienia decyzji przytoczono przepisy materialno - prawne dotyczące nakładania kar pieniężnych w transporcie drogowym. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że strona odwołująca przedłożyła dwukrotnie do organu posiadane dowody na potwierdzenie faktu wykonania spornych kursów. Ocena tych dowodów dokonana przez organ pierwszej instancji jako niewiarygodnych została podtrzymana przez skład orzekający SKO. Odwołująca się, przy piśmie z dnia 17 marca 2018 r. przedstawiła dowody na realizowane przewozy w dniu 21 marca 2018 r., nie zaś z 14 marca 2018 r., tj. dniu kiedy dokonana była kontrola. Natomiast dowody przedłożone przez stronę w piśmie z dnia 30 marca 2018 r. są według SKO nieczytelne. Równie nieczytelne są wydruki sprzedaży internetowej biletów a na skutek ewentualnej rezygnacji z podróży przez pasażera mogły być całkowicie nieaktualne. Zdaniem Kolegium, decyzja o nałożeniu kary pieniężnej była w tej sytuacji uzasadniona nie wykonaniem warunków udzielonego zezwolenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisaną wyżej decyzję Kolegium wniosła M. W., reprezentowana przez adwokata M. M. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. art. 73, art. 92a u.t.d., poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zaniechanie przeprowadzenia w sposób wyczerpujący koniecznych dowodów i zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz pominięcie przez organ II instancji twierdzeń Skarżącej o konieczności przeprowadzenia dowodów, a także jednostronną, wybiórczą, naruszającą zasady prawidłowego rozumowania, nieuwzględniającą całokształtu okoliczności ujawnionych w toku postępowania, ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, która miała wpływ na nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej w kwocie 3 000 zł, podczas gdy prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie pozwalała na takie rozstrzygnięcie, a to: – SKO w sposób nieprecyzyjny, lakoniczny wskazało jedynie część okoliczności, jakie legły u podstaw zaskarżonej decyzji organu I instancji, nie poddając żadnej kontroli zaskarżonego w odwołaniu orzeczenia, – Kolegium pominęło zarzut Skarżącej, dotyczący nieprzesłuchania pasażerów w charakterze świadków w zakresie kursów z dnia 14 marca 2018 r. (organ dysponował nr telefonów do w/w osób), podczas gdy organ administracji z urzędu powinien przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego w sprawie - nie może budzić najmniejszych wątpliwości fakt, że przesłuchanie ewentualnych pasażerów miało istotne znaczenie, bowiem potwierdzałoby, że kurs w rzeczywistości się odbył kiedy jeszcze pamięć osób korzystających z usług przedsiębiorcy była możliwa do odtworzenia, – Organ pominął fakt, że Skarżąca omyłkowo w piśmie przewodnim z dnia 17 maja 2018 r., błędnie mogła wskazać datę 21 marca 2018 r., jednak organ I instancji nie zwrócił się do niej z prośbą o wyjaśnienie rozbieżności lub przedstawienie prawidłowej listy wraz z biletami internetowymi, – całkowicie niezrozumiałe jest powielenie przez organ II instancji argumentu organu I instancji o nieczytelności dowodów załączonych do pisma Skarżącej z dnia 30 marca 2018 r. - organy całkowicie pominęły fakt podania numerów telefonów i nazwisk pasażerów, ponadto listy dokładnie wskazują kursy i przystanki, jakich dotyczą, zawierają godziny i symbole "dokąd", – SKO pominęło, że przystanek na dworcu PKP "W." jest przystankiem, na który przyjeżdża i z którego odjeżdża bardzo duża ilość autobusów - z bardzo dużą dozą prawdopodobieństwa można stwierdzić, że kontrolujący mogli nie zauważyć pojazdu przewoźnika; zastanawiającym jest fakt, że podczas poprzedniej kontroli z dnia 13 listopada 2017 r. został wykonany telefon do firmy Skarżącej, natomiast w dniu 14 marca 2018 r. takiego telefonu nie wykonano, nie zażądano danych kierowców w celu ich przesłuchania - nie uczyniono nic aby wyjaśnić w/w kwestię, – Kolegium pomija treść odwołania, w którym wskazano, że na prośbę inspektorów przedłożone zostały raporty z kas fiskalnych i dane z księgowości o sprzedaży biletów internetowych - jednak tych dokumentów nie ma załączonych do protokołów z kontroli zalegających w aktach sprawy; zgodnie z art. 73 u.t.d. w trakcie kontroli zabezpiecza się zgromadzone dowody - poprzez wykonanie ich fotokopii i potwierdzenie za zgodność z oryginałem; 2) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez nieprecyzyjne wskazanie treści decyzji organu I instancji, nie odniesienie się do okoliczności wskazanych w odwołaniu Skarżącej, brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, co w sposób znaczny utrudnia prawidłowe sformułowanie przedmiotowej skargi. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Kolegium, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, a także o dopuszczenie dowodów z wydruków biletów internetowych, na okoliczność ich treści, z uwagi na konieczność wyjaśnienia istotnych w sprawie wątpliwości. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając ten wniosek wskazał, że przedłożone przez Skarżącą dowody były już przedmiotem oceny na etapie postępowania przed organem I instancji i nie wskazują, aby sporny kurs w dniu 14 marca 2018 r. o godz. 17:00 w relacji R.-W. został wykonany, ani też nie obalają faktów potwierdzonych w kontroli. Organ podniósł, że bilety zakupione przez Internet mogą zostać zwrócone przy ewentualnej rezygnacji z kursu. Natomiast dowody na odjazdy innych kursów w tym dniu nie mają znaczenia dla sprawy. Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje : Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwana dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przedmiotem rozpoznanej skargi jest decyzja administracyjna o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej w wysokości 3000 zł, za naruszenie warunków zezwolenia wydanego przez Marszałka Województwa w dniu [...] stycznia 2015 r., o nr [...], na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej R.. Organy zastosowały w niniejszej sprawie przepisy prawa materialnego w postaci art. 92a ustawy z dnia 6 września 2001 r., o transporcie drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm.; zwana dalej u.t.d.). W myśl właściwej dla okoliczności faktycznych treści art. 92a ust. 1 w/w ustawy, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlegał karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10 000 złotych za każde naruszenie. W podstawach prawnych skontrolowanych decyzji wskazano także na przepis lp. 2.2.3. załącznika nr 3 do u.t.d., który przewiduje za wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, nałożenie na przewoźnika kary w wysokości 3000 zł. Organ pierwszej instancji jako przyczynę nałożenia kary pieniężnej na stronę skarżącą podał w treści uzasadnienia skontrolowanej przez Sąd decyzji, niezrealizowanie warunków zezwolenia Marszałka Województwa z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w ramach linii R.. Stwierdzono na podstawie przeprowadzonej obserwacji, że pojazd Przewoźnika nie pojawił się na przystanku początkowym pn. R., C.M.P.A. "W." Dworzec PKP, pomimo że kurs miał rozpocząć się z tego przystanku w kierunku W. o godzinie 17:00. Obserwacja przystanku w dniu 14 marca 2018 r., rozpoczęła się o godzinie [...]:45, a zakończyła o godzinie 17:30. Brak realizacji w dniu kontroli w/w kursu miał stanowić o niedochowaniu przez Stronę warunków zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Na podstawie tych okoliczności uznano kategorycznie, iż Skarżąca dopuściła się naruszenia art. 18b ust. 2 pkt 5 u.t.d., polegającego na niezrealizowaniu kursu przewidzianego w obowiązującym i zatwierdzonym rozkładzie jazdy. Pomimo, że przyczyną nałożenia kary pieniężnej na przewoźnika było niezrealizowanie jednego z kursów przewidzianych w rozkładzie jazdy stanowiącym część wydanego zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego osób, to Sąd nie doszukał się w przekazanych wraz z odpowiedzią na skargę aktach administracyjnych zezwolenia Marszałka Województwa z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], i co bardzo istotne, nie odnaleziono także rozkładu jazdy stanowiącego załącznik do tego zezwolenia. Jest oczywistym iż rozkład, o jakim mowa winien stanowić część materiału dowodowego, skoro nieprzestrzegania jego postanowień miała dopuścić się strona skarżąca. Nie można skutecznie zarzucać przewoźnikowi dokonania naruszeń warunków udzielonego zezwolenia oraz wymierzać dotkliwej sankcji administracyjnej, bez dokładnej analizy treści aktów dla tej kwestii fundamentalnych. Ponieważ tych kluczowych dla sprawy dowodów nie zebrano, to nie wykazano podstaw do zastosowania w względem strony przepisów u.t.d. o karach pieniężnych. Wobec tak istotnych braków dowodowych, wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części przez Sąd, wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne są obarczone poważną wadliwością polegającą na nieustaleniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności – art. 7, 77 i 80 K.p.a. - w sposób który mógł mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy nałożenia kary pieniężnej. Ponieważ nie można było zweryfikować twierdzeń Organów o naruszeniu postanowień rozkładu jazdy, to wydane w sprawie decyzje nie poddają się sądowej kontroli. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów, stwierdzających uchybienia w zakresie stosowania przepisów art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 90 u.t.d., należało uznać ich częściową zasadność. Wypadało przyznać rację stronie skarżącej, która zasadnie zarzuca Organom nieprawidłowe uznanie za niewiarygodne dowodów załączonych do odpowiedzi przewoźnika na wystąpienie pokontrolne w postaci kserokopii listy pasażerów, którzy mieli według strony dokonać zakupu biletów na sporny kurs na dzień 14 marca 2018 r. Wspomnieć w tym miejscu należy, iż według art. 78 § K.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), tylko wywczas gdy nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, bądź gdy żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (art. 78 § 2 K.p.a.). Załączona do pisma Przewoźnika o dacie wpływu do Urzędu Marszałkowskiego w dniu 30 marca 2018 r., lista pasażerów nie jest zupełnie nieczytelna jak twierdzi w swej decyzji SKO. Niewątpliwie zawiera oprócz nazwisk pasażerów numery telefonów określonych co do nazwiska osób, co pozwalało na zweryfikowanie twierdzeń strony o tym, że nie zostały naruszone warunki zezwolenia poprzez niezrealizowanie postanowień zatwierdzonego rozkładu jazdy w zakresie przystanku . Natomiast dane o jakich pisze w swej decyzji Marszałek w postaci określenia miejsca rozpoczęcia kursu czy szczegółowych danych dotyczących realizacji kursu z dnia 14 marca 2018 r., można było uzyskać poprzez zapoznanie się z wiedzą choćby losowo wybranych pasażerów wymienionych na załączonej przez niego liście. Wystarczające do przeprowadzenia dowodu były w tych okolicznościach informacje podane przez stronę wnoszącą skargę w postaci nazwiska pasażera, numeru telefonu, oraz tego, że uczestniczył w realizacji kursów z dnia 14 marca 2018 r. Z tej przyczyny powody odmowy przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków nie są zasadne i naruszają art. 78 § 1 i 2 K.p.a., co powoduje że działania wyjaśniające Marszałka oraz SKO nie wypełniają dyrektywy obligującej organ administracji do dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych – art. 7 i 77 K.p.a. Doszło w niniejszej sprawie do nieprawidłowego dla wyniki sprawy zastosowania przepisów K.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym, skoro akta sprawy nie potwierdzają naruszenia przez przewoźnika postanowień obowiązującego zezwolenia, jak również nie zweryfikowano twierdzeń strony o zrealizowaniu kursu mającego się odbyć w dniu 14 marca 2018 r. Nie można twierdzić, że ustalono stan faktyczny sprawy w sposób umożliwiający zastosowanie przepisów prawa materialnego przewidujących nałożenie kary pieniężnej. Wyrażone w skardze wnioski o przeprowadzenie postępowania uzupełniającego z określonych w skardze dowodów, nie mogły zostać przez Sąd uwzględnione na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przedstawione w skardze dowody w postaci list pasażerów wg. miast wsiadania, nie miały znaczenia dla niniejszej sprawy bowiem nie obejmowały one zakwestionowanego przez Organ zdarzenia w postaci nierealizowania kursu z przystanku w dniu 14 marca 2018 r. Nie wskazują one bowiem na Rzeszów jako to miasto, w którym pasażer miał wsiąść do pojazdu przewoźnika lub z niego wysiąść. Wyłożone powody stanowiły o konieczności uwzględnienia rozpoznanej skargi, bowiem istotne braki w postępowaniu wyjaśniającym, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. Ponownie prowadząc postępowanie Organy uzupełnią materiał dowodowy o dostrzeżone przez Sąd braki w postaci zezwolenia oraz rozkładu jazdy. Dla nałożenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia warunków zezwolenia konieczne będzie także przeprowadzenie dowodów z zeznań pasażerów, którzy mogli być świadkami kursu mającego odbyć się w dniu 14 marca 2018 r. W tych okolicznościach WSA zobowiązany był do uwzględnienia zasadnej skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania zapadło zaś na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Natomiast orzeczenie o zwrocie nadpłaconego wpisu sądowego należało wydać po zastosowaniu art. 225 P.p.s.a.