II SA/Rz 261/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi E. D. i Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 14 grudnia 2021 r. nr SKO.4171/87/2021 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego czy wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy Niebylec z dnia 20 lipca 2021 r. nr MŚ.6331.3.2017; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżących E. D. i Z. D. solidarnie kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "Kolegium"), decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r. znak: SKO.4171/87/2021, na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania E.D. i Z.D. (dalej: "Wnioskodawcy"/"Skarżący") od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z dnia 20 lipca 2021 r. o odmowie zobowiązania L.S. i M.S. do przywrócenia stanu poprzedniego czy wykonania urządzeń zapobiegających szkodzie na działce [...] w [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Wójt po przeprowadzeniu postępowania z wniosku E.D. odmówił zobowiązania L.S. i M.S. do przywrócenia stanu poprzedniego czy wykonania urządzeń zapobiegającym szkodzie w na działce nr [...]. Wójt przedstawił przebieg postępowania a odmowę rozstrzygnięcia oparł na przepisie art 29 ust. 3 Prawa wodnego. Stwierdził, że jakkolwiek nastąpił szereg zmian na działce nr [...], to jednak kierunek spływu wód nie uległ zmianie i w dalszym ciągu woda spływa z działki [...] na działkę [...], zgodnie z naturalnym spadkiem terenu. Niezależnie od tego szkody występujące na działce [...] nie są spowodowane zmianą stosunków wodnych. W odwołaniu od tej decyzji Wnioskodawcy podnieśli wadliwe ustalenie stanu faktycznego, pominięcie dowodów istotnych dla sprawy i nieobiektywną, sprzeczną z zasadami logiki ocenę stanu faktycznego. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kolegium odwołania nie uwzględniło i wskazało, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, w związku z brzmieniem art. 545 ust. 4 Prawa wodnego aktualnie obowiązującego. Zastosowanie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. wymaga ustalenia czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Nadto koniecznym jest ustalenie czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie oraz czy pomiędzy zmianą stanu wody i szkodą istnieje związek przyczynowo-skutkowy. W oparciu o przeprowadzone postępowanie, to jest oględziny i przesłuchanie stron Kolegium uznało, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający dla wydania merytorycznego orzeczenia. Przeprowadzone dowody są spójne, logicznie i wzajemnie się uzupełniają. Różnicę stanowiącą kanwę sporu pomiędzy stronami stanowią faktycznie spory nie związane z trybem postępowania art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. Wyjaśniając zastrzeżenia odwołujących się Kolegium podkreśliło, że fakt zasypania wodnicy jest bardzo istotny, jednak realizowany jest innym trybie postępowania. Podobnie, np. kwestia działania L.S. prowadzącego do destrukcji działki [...] polegająca na wykonaniu ogrodzenia, obniżeniu terenu i wykonaniu rowka w bramie, które powodują obsypywanie ziemi z działki nr [...] niezależnie od stanu wód opadowych, nie mogą być rozpatrywane w trybie tego przepisu. Stąd organ administracji I instancji prawidłowo nie koncentrował się na weryfikacji tych okoliczności. Oczekiwane urządzenia zabezpieczające mają zdaniem Wnioskodawcy zabezpieczyć przed osuwaniem się ziemi związanej z działaniami sąsiada, które nie stanowią jednak szkody związanej ze zmianą stosunków wodnych, która to zmiana bowiem nie nastąpiła. Za zmianę, która mogłaby powodować ewentualną szkodę można by uznać zasypanie stawu (dołka) na działce [...], jednak ta nie powoduje szkód, skoro od 2002 roku do 2015 roku szkody nie występowały, a dopiero po zasypaniu w tym czasie wodnicy przez sąsiada, wnioskodawca rozpoczął proces odsypywania wodnicy (jednak nie jest z uwagi na występowanie szkód, ale w obawie o ich wystąpienie). Podzielając w pełni stanowisko Wójta Kolegium stwierdziło, że nie może być mowy o zastosowaniu art. 29 Prawa wodnego z 2001 roku jako podstawy do nałożenia obowiązku, przy czym podstawowym argumentem za tym przemawiającym jest stanowisko stron postępowania, które koncentrują się na konieczności utrzymania w stanie należytym urządzeń wodnych. Zaniedbane rowy, przepusty czy wodnice w stopniu powodującym ich zanikanie czy niedrożność reguluje art. 188 ust. 1 cytowanej ustawy. Jeżeli zatem przyczyna zmiany stosunków tkwi w nieutrzymywanych rowach czy innych urządzeniach melioracyjnych, to właściwy jest inny tryb postępowania. Stąd w tym zakresie zobowiązanie w trybie art. 29 jest całkowicie nieuprawnione. Kolegium stwierdziło również, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje czy działanie właściciela nieruchomości stanowiło działanie legalne (umowa zawarta w 2002 roku), czy nie (czy było objęte bądź zgodne z pozwoleniami, czy innymi decyzjami administracyjnymi). Przesłanka koncentruje się na samym działaniu właściciela nie różnicując go na prawne, czy nieprawne. Tym bardziej, że jak podkreślono, nawet przypadkowa zmiana, nawet ingerencja osób trzecich, za które właściciel nie musi ponosić odpowiedzialności, jeżeli tylko powoduje zmianę działającą na szkodę dla gruntów sąsiednich, implikuje obowiązek właściciela gruntu usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody. Jest to jednak w dalszym ciągu inny tryb niż ten, kiedy szkody spowodowane są w związku nienależytym utrzymywaniem urządzeń wodnych. W skardze Skarżący zaskarżyli decyzję Kolegium w całości i zarzucili: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów opinii biegłego z zakresu gospodarki wodnej w sytuacji, gdy w sprawie wymagana jest wiedza specjalistyczna a to w zakresie ustalenia, czy na skutek obniżenia powierzchni działki nr [...] zmieniła się intensywność i kąt spływu wody z działki nr [...] na działkę nr [...], a jeśli tak to czy zmiana ta wyrządza szkody lub wpływa niekorzystnie na działkę nr [...], a także w zakresie ustalenia czy likwidacja przepustów na działce nr [...], zasypywanie wodnicy znajdującej się na działce nr [...] zastawianie jej ujścia na granicy z działką nr [...] oraz wykonanie rowka wzdłuż ogrodzenia na działce nr [...] doprowadziło do zmiany stanu wody z negatywnymi skutkami dla działki nr [...]; b. art. 7, art. 77 § 1 i art 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie czy obniżenie poziomu działki nr [...] spowodowało zmiany stanu wody na gruncie poprzez zmianę intensywności i kąta odpływu wody z działki nr [...] w konsekwencji czy taka zmiana doprowadziła do szkody w postaci odsuwania się krawędzi działki nr [...] przy granicy z działką nr [...]; niewyjaśnienie czy zasypywanie wodnicy usytuowanej na działce nr [...], a także zastawianie panelem grzewczym wylotu tej wodnicy na działce nr [...] stanowi zmianę stanu wody na gruncie, a w konsekwencji czy powoduje to chociażby potencjalną szkodą dla działki nr [...]; niewyjaśnienie czy wykonanie rowka wzdłuż ogrodzenia i w bramie na działce nr [...] doprowadziły do zmiany stosunków wodnych a w konsekwencji czy powoduje to choćby potencjalną szkodę dla działki nr [...], niewyjaśnienie czy likwidacja przepustu na działce nr [...] doprowadziła do zmiany stosunków wodnych, a w konsekwencji czy powoduje to choćby potencjalną szkodę na działki nr [...]; c. art. 7, art. 8, art. 80 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że w wyniku działań właścicieli działki nr [...] nie nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla działki nr [...] w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prowadzi do wniosku przeciwnego, albowiem jak wynika ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy, a także z treści protokołu oględzin oraz stanowiska wnioskodawców, obniżenie poziomu działki nr [...] powoduje, że woda z działki nr [...] spływa z większą intensywnością i pod innym kątem co powoduje szkody na działce nr [...] w postaci obsuwania się jej krawędzi, a nadto zasypywanie przez właścicieli działki nr [...] wodnicy znajdujący się na działce nr [...] oraz zastawianie wylotu wodnicy na działce nr [...] panelem grzewczym powoduje szkody na działce nr 248 w postaci możliwości zalewania. d. art. 65 § 1 K.p.a. w związku z art. 15, art. 104 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy bez jej uchylenia w celu przekazania sprawy wg właściwości w zakresie, w jakim zdaniem organu odwoławczego sprawa niniejsza nie mogła toczyć się w trybie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. II. Naruszenie prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 1, 2 i 3 Prawa wodnego z 2001 roku, w związku z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że działanie takie jak wykonanie ogrodzenia i obniżenie działki, wykopanie rowka wzdłuż ogrodzenia i w bramie, zasypywanie wodnicy, zastawianie wylotu wodnicy panelem nie są objęte dyspozycją tego przepisu, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że działania właściciela nieruchomości sąsiedniej mogą prowadzić do zmiany stanu wody na gruncie oraz powstania szkód na działce sąsiedniej, co winno implikować właściwy organ do wydania stosownych nakazów w trybie art. 29 ust. 3 ustawy z 2001 roku, w związku z art. 545 ust. 4 ustawy z 2017 roku. Na tych podstawach Skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając zarzuty Skarżący w pierwszej kolejności wskazali, że są zdumieni stanowiskiem organu odwoławczego, że niniejsza sprawa nie powinna być procedowana w trybie art. 29 prawa wodnego z 2001 roku. Jeżeli tak, niezrozumiałym jest decyzja Kolegium o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Skoro Kolegium uznało, że sprawa prowadzona jest w niewłaściwym trybie, to jedynym możliwym rozwiązaniem powinno być orzeczenie kasatoryjne i wskazanie organowi I instancji konieczności przekazania sprawy wg właściwości. Wnioskodawcy stoją jednak na stanowisku, że tryb postępowania był właściwy. Skarżący naprowadzili, że w sprawie konieczne było powołanie biegłego z zakresu gospodarki wodnej w celu ustalenia czy na skutek obniżenia powierzchni działki nr [...] zmienił się z kąt spływu wody z działki nr [...]. Koniecznym było też wyjaśnienie czy wykonanie rowka wzdłuż ogrodzenia i w bramie na działce nr [...], zasypywanie i zastawiane ujścia wodnicy, a także likwidacja przepustów na działce nr [...] są okolicznościami, które zmieniły stan wody na gruncie. Działania takie mogą być rozpatrywane w oparciu o art. 29 Prawa wodnego z 2001 roku. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podkreśliło, że zgodnie z naturalnym ukształtowaniem działek, woda opadowa z działki nr [...] spływa na działkę nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. 1. Wnioskiem z dnia 12 grudnia 2017 r. E.D. – współwłaściciel działki nr [...], wystąpił do Wójta o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zasypywania przez sąsiada L.S., właściciela działki nr [...], wodnicy na działce nr [...]. W uzasadnieniu wniosku opisano również inne działania sąsiada, które mają negatywny wpływ na stan wody na działce nr [...]. Po ustaleniu współwłaścicieli działek nr [...] i [...] i przeprowadzeniu postępowania z ich udziałem, Wójt decyzją z dnia 22 października 2018 r., na podstawie art. 234 ustawy – Prawo wodne, odmówił nakazania współwłaścicielom działki nr 250/3 zmiany kierunku odpływu znajdujących się na ich gruncie wód opadowych lub roztopowych poprzez przywrócenie stanu poprzedniego spływu wód lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, wobec nie wystąpienia szkody na działce nr [...]. Na skutek odwołań Skarżących, Kolegium decyzją z dnia 6 grudnia 2018 r. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę Wójtowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazało m.in. na wadliwą materialnoprawną podstawę decyzji i naprowadziło, że w sprawie ma zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne z 2001 roku. Wyraziło też pogląd, że co do zasady, ocena zmiany stosunków wodnych wymaga odpowiedniej wiedzy fachowej i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Wytknęło również braki w postępowaniu wyjaśniającym, których nie sposób usunąć w trybie art. 136 K.p.a. 2. Sprzeciw od tej decyzji wnieśli współwłaściciele działki nr [...]. WSA wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 88/19 sprzeciw oddalił i podzielił stanowisko odnośnie do prawa materialnego, na podstawie którego należy rozpoznać wniosek. WSA zgodził się również ze stanowiskiem, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. a zakres koniecznego uzupełnienia materiału dowodowego przekraczał ramy wyznaczone przez art. 136 K.p.a. W odniesieniu do opinii biegłego WSA stwierdził, że "wiadomości specjalne są konieczne w tych sprawach, w których pojawia się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, a którego zakres przekracza zasób wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne (organ administracji z reguły nie dysponuje wiadomościami specjalnymi z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, czy melioracji wodnych). (...) Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Mimo sporu, co do kwestii naruszenia stanu wody na gruncie i faktu wystąpienia szkód Organ I instancji w sposób nieuprawniony, nie posiadając stosownej fachowej wiedzy, dokonał samodzielnej oceny, że wody opadowe w obrębie działek objętych sporem spływają w sposób zgodny z kierunkiem naturalnego spadku terenu nie powodując powstawania szkód". 3. Procedując ponownie, Wójt w dniu 26 stycznia 2021 r., na podstawie art. 36 K.p.a. powiadomił strony, że ze względu na konieczność powołania specjalisty z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych oraz mając na uwadze panujące warunki atmosferyczne, sprawa nie może być załatwiona w ustawowym terminie i wskazał na nowy termin załatwienia – do dnia 31 marca 2021 r. (k. 61 akt adm., T. II). Z akt wynika, że termin załatwienia sprawy nie został dotrzymany, natomiast Kolegium postanowieniem z dnia 18 maja 2021 r. stwierdziło, że Wójt dopuścił się przewlekłości w prowadzaniu przedmiotowego postępowania i uznając ponaglenie za uzasadnione, wyznaczyło dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy dotyczącej zmiany stosunków wodnych w obrębie działki nr [...] (k. 70 akt j.w.). Zawiadomieniem z dnia 20 maja 2021 r. Wójt wyznaczył termin oględzin działki nr [...] i 8 czerwca 2021 r., przy udziale Skarżących i współwłaścicieli działki [...], dokonał tej czynności sporządzając protokół wraz z materiałem fotograficznym (k. 74 akt j.w.), a następnie poinformował strony w trybie art. 10 K.p.a. o przysługujących uprawnieniach (zawiadomienie z dnia 15 czerwca 2021 r., k.76 akt j.w.). Pismami z dnia 17 czerwca 2021 r. i 2 lipca 2021 r. Skarżący wnieśli szereg uwag i zastrzeżeń do protokołu z dnia 8 czerwca 2021 r. oraz dołączyli zdjęcia działek objętych postępowaniem. W tym stanie sprawy Wójt, decyzją z dnia 20 lipca 2021 r., na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne z 2001 roku, odmówił współwłaścicielom działki przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołań Skarżących, utrzymana został w mocy rozstrzygnięciem stanowiącym przedmiot skargi. II. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie art. 29 ustawy – Prawo wodne z 2001 roku. W tym zakresie szczegółowy wywód zawarty został w sprawie II SA/Rz 88/19. WSA wskazał, że "po myśli art. 545 ust. 4 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), która, z pewnymi wyjątkami, weszła w życie w dniu 1 stycznia 2018 r. – do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe (...). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 12 grudnia 2017 r., a zatem, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, winno być prowadzone na podstawie art. 29 Prawa wodnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2017 r." Organy obu instancji ten właśnie przepis stosowały, zatem zarzut skargi dotyczący zastosowanego prawa materialnego jest niezasadny. Trafne są natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Pomimo jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania zawartych w decyzji Kolegium z dnia 6 grudnia 2018 r., uznanych jako prawidłowe przez WSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 88/19, Wójt nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zgodnie w wymogami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Poza oględzinami działek nr [...] i nr [...] i bezspornym ustaleniu ich wzajemnego względem siebie położenia (działka nr [...] jest usytuowania wyżej, niż działka nr [...]), nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby na ustalenie stanu faktycznego. Sprzeczne oświadczenia stron dotyczące przedmiotowych działek i znajdujący się w aktach administracyjnych materiał fotograficzny sporządzony nie tylko w dniu oględzin, ale pochodzący z różnych okresów, nie dawał podstaw do ustalenia, czy zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 29 ustawy – Prawo wodne z 2001 roku. Po pierwsze, czy właściciel (współwłaściciel) działki [...] dokonał zmiany (i jakiej) stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie (potencjalnie szkodliwie) wpływają na działkę nr [...]. Z pism Skarżących wynika natomiast, że doszło do zasypania wodnicy przez sąsiada, obniżenia terenu działki nr [...] oraz wykopaniu rowka na wjeździe na działkę nr [...], co spowodowało osypywanie się ziemi. W decyzji organu I instancji, poza opisem stanu istniejącego i przedstawieniem stanowisk stron stwierdzono jedynie, że nastąpiły zmiany ukształtowania terenu działek, które jednak nie miały wpływu na kierunek spływu wód. Niezależnie od wskazanych wyżej naruszeń przepisów postępowania przypomnieć należy, że zarówno w decyzji kasatoryjnej Kolegium z dnia 6 grudnia 2018 r., jak i w wyroku sygn. akt II SA/Rz 88/19, wskazywano na konieczność powołania specjalisty z zakresu hydrologii. Prowadząc ponownie postępowanie Wójt dowód taki (z opinii biegłego) zamierzał przeprowadzić, o czym poinformował strony (pismo Wójta z dnia 26 stycznia 2021 r. – k. 61 akt T.II). Natomiast w dalszym postępowaniu kwestię tę zupełnie pominął i w żaden sposób zmiany stanowiska nie uzasadnił, co również jest naruszeniem przepisów postępowania. Końcowo Sąd stwierdza, że w zebranym dotychczas materialne dowodowym nie ma oparcia stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wywód dotyczący "urządzeń wodnych" i stosowania art. 188 ust. 1 ustawy - Prawo wodne z 2017 roku. Art. 16 pkt 65) tej ustawy zawiera definicję pojęcia "urządzeń wodnych" przez co rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym (...). Sąd stwierdza, że na obecnym etapie postępowania wątpliwym jest, aby "wodnica", której istnienie przewija się w sprawie, była rowem pełniącym część składową "otwartego systemu kanalizacji deszczowej" względnie urządzenia wodnego, do którego odprowadzana jest woda ujęta wcześniej w otwartym systemie kanalizacji deszczowej. W tym zakresie istnieje koniczność uzupełnienia materiału dowodowego. Reasumując, zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na jego wynik. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."). Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.