II SA/Rz 262/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 262/12 Uzasadnienie Przedmiotem skargi Z. J. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] o odmowie zwrotu części działki nr 5780 o pow. 0,0248 ha, położonej w obrębie [...], będącej własnością Gminy Miasta [...]. W podstawie prawnej Wojewoda wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - określanej dalej w skrócie jako k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm. – zwana dalej "ustawą"). Z uzasadnienia rozstrzygnięcia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 5 maja 2011 r. Z. J. zwrócił się do Starosty Powiatowego [...] o zwrot części wywłaszczonej działki nr 5780 w Ł., stanowiącej drogę. Po rozpatrzeniu tego wniosku Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. ([...]) odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawcy. Po rozpatrzeniu odwołania Z. J. wniesionego od ww. decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja Wojewody była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 273/12 uchylił ją oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Sąd wskazał, organy nie określiły dokładnie zakresu prowadzonego postępowania. Wprawdzie we wniosku o zwrot skarżący nie sprecyzował (np. poprzez podanie wymiarów, powierzchni albo określenie w inny sposób) zwrotu jakiej części działki domaga się, operując określeniem "południowa część działki", jednakże to obowiązkiem organu było wyjaśnienie tej kwestii. Nadto Sąd zauważył, że z czynności "oględzin działki 5782 w Ł." w dniu 19.10.2011 r. (wnioskiem objęta była część działki nr 5780) nie został sporządzony protokół, a jedynie notatka służbowa a zawiadomienie o oględzinach nosi omyłkową datę. W konsekwencji organy nie ustaliły faktycznego wykorzystania tej części działki nr 5780, której zwrotu domagał się skarżący, a także nie ustaliły czy w tej części droga służy jako faktyczny dojazd do innych niż działka skarżącego o nr 4967/1 nieruchomości. Z podawanych przez skarżącego informacji oraz znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy ewidencyjnej wynika, że działka nr 4967/2 przylega do innej drogi - działki 5012/2. Powyższy stan rzeczy jednoznacznie świadczył zatem o braku należytego wyjaśnienia sprawy, co skutkować musiało stwierdzeniem naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.. Sąd za słuszne uznał również zarzuty skargi wskazujące na brak odniesienia się do zarzutów odwołania, w którym Z. J. podnosił, że jego wniosek dotyczył tylko fragmentu drogi – działki nr 5780, nie wykorzystywanego jako dojazd do nieruchomości – dz. 5782 i 4965/2, a nie całej tej działki. Organ odwoławczy kwestie te pominął, wskazując w uzasadnieniu swojej decyzji, podobnie jak organ i instancji, na okoliczności dotyczące przeznaczenia na cel wywłaszczenia działki nr 5780, nie odnosząc się do żądania zwrotu niewykorzystywanej części. Tym samym naruszony został art. 107 § 3 k.p.a. a także wskazana w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji. Sąd wskazał by ponownie rozpatrując sprawę organ precyzyjnie wskazał zakres prowadzonego przez siebie postępowania, przeprowadził oględziny w tym zakresie (do protokołu oględzin powinien być dołączony szkic z zaznaczonym fragmentem działki 5780 objętej wnioskiem), ustalił obecne i poprzednie wykorzystanie nieruchomości w tej części, która jest przedmiotem rozpoznania, w tym także umiejscowienie na niej urządzeń infrastruktury. Ponownie prowadząc postępowanie Starosta [...] w dniu 16 listopada 2012 r. dokonał oględzin przedmiotowej nieruchomości, sporządzając protokół oraz szkic z zaznaczonym fragmentem działki nr 5780 wskazanym przez wnioskodawcę, który to sprecyzował w trakcie oględzin zakres żądania wniosku o zwrot. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Starosta [...] odmówił Z. J. zwrotu części działki nr 5780 o pow. 0,0248 ha położonej w obrębie [...], będącej własnością Gminy Miasta [...]. W uzasadnieniu organ powołał się na dokonane oględziny, w czasie których stwierdzono, że działka będąca przedmiotem postępowania jest wykorzystywana zgodnie z celem, na jaki została nabyta tj. pod budowę osiedla przy ul. B. Cała działka 5780 stanowi drogę wzdłuż której biegnie kanalizacja sanitarna i deszczowa, woda, gaz, usytuowane są studzienki kanalizacyjne. W drodze na długości działki nr 5782 (własności Z. J.) usytuowana jest sieć gazociągu i kanalizacji. Droga ta stanowi drogę dojazdową do działek nr 4965/2 (własności H. Z.), nr 4967/1 (własności Z. J.), działki nr 4967/2 (własności J. P. i A. K.). Starosta wskazał również na pisma Burmistrza Miasta [...], w których poinformował, że działkę nr 5780 nabył na podstawie decyzji Wojewody [...] z 1993 r. i stanowi ona jedyny dostęp do ul. B. dla działek 4965/2, 4967/2, 4967/1. Organ stwierdził, że stan zagospodarowania całej działki nr 5780 wskazuje, że została ona zagospodarowana na cel określony w Zarządzeniu Naczelnika Powiatu [...] Nr [...], którym zatwierdzono miejscowy plan szczegółowy osiedla budownictwa jednorodzinnego przy ul. B. Zaznaczył jednocześnie, że osiedle mieszkaniowe stanowią nie tylko obiekty mieszkalne, ale również cała infrastruktura, w tym uzbrojenie terenu, ulice i drogi dojazdowe. Z. J. złożył odwołanie od tej decyzji wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podniósł, że decyzja Starosty nie uwzględnia wskazań zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 19 lipca 2012 r. W dalszym ciągu nie została wyjaśniona kwestia czy miasto [...] lub inny uczestnik postępowania nie korzysta z południowej części działki nr 5780, stanowiącej drogę. Wskazał, że działka nr 4967/2 przylega bezpośrednio do drogi publicznej (nr 5012/2) i jej właściciele nie korzystali ani nie korzystają z dojazdu sporną drogą. Nie wyjaśniono również statusu prawnego działki nr 5012/2 (jego zdaniem jest to droga publiczna). Odwołujący zakwestionował twierdzenia organu, że sporna droga stanowi jedyny dojazd do wymienionych w decyzji nieruchomości a ich właściciele mają ustanowioną służebność. Końcowo podał, że samo umieszczenie urządzeń technicznych nie stanowi o wykorzystaniu spornego terenu na cele wywłaszczenia. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczył ustalenia organu I instancji i podał, że bezspornym jest, że Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] października 1974 r. Naczelnik Powiatu [...] zatwierdził miejscowy plan szczegółowy osiedla budownictwa jednorodzinnego przy ul. B. w Ł. Natomiast Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] października 1975 r. Naczelnik Miasta [...] ustalił teren budowlany w mieście [...] i podział na normatywne działki budowlane. Zarządzeniem tym ustalony został teren budownictwa jednorodzinnego obejmujący obręb ul. T., B., B. i [...] Ogrody Działkowe. Ustaleniem tym zostały objęte m.in. działki nr 4962 i 4966 (stanowiące własność Z. J.). Działki te, po włączeniu do działki nr 4964/4, utworzyły działkę nr 5783, przekazaną w użytkowanie wieczyste na rzecz S. K. (obecnie własność P. i J. K.), działkę nr 5782 dla której zachowana została własność Z. J. oraz częściowo zostały włączone do działek nr 5781 i 5780 stanowiących własność Gminy Miasta [...]. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wskazał na ustalenia organu I instancji i podał, że organ wykonując zalecenie w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 19 lipca 2012 r. przeprowadził w dniu 16 listopada 2012 r. oględziny nieruchomości, z których sporządzony został protokół, do którego dołączono kopię mapy zasadniczej z zaznaczonym fragmentem działki nr 5780, której zwrotu żąda strona. Z protokołu tego wynika, że wnioskodawca wnosi o zwrot część działki nr 5780, na długości swojej działki nr 55782. Organ powołując się na przesłanki zwrotu nieruchomości zawarte w art. 136 i 137 ustawy podał, że podziela stanowisko organu I instancji, że część działki nr 5780 (której zwrotu żąda strona) była i jest obecnie wykorzystywana zgodnie z celem jej wywłaszczenia tj. pod budowę osiedla przy ul. B. Brak jest zatem podstaw do jej zwrotu. Cel wywłaszczenia obejmuje nie tylko wskazaną w decyzji wywłaszczeniowej z nazwy inwestycję główną, lecz również towarzyszącą jej infrastrukturę. Organ podał, że o braku przesłanek pozwalających uznać część działki nr 5780 za zbędną na cel wywłaszczenia świadczą m.in. zeznania świadków (H. Z.), informacje zawarte w pismach Burmistrza Miasta [...]. Oględziny przedmiotowej nieruchomości wskazują, że jest ona wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia, działka ta jest drogą wewnętrzną, która stanowi jedyny dostęp do działek nr 4565/2, 4967/2 i 4967/1. Za chybiony Wojewoda uznał zarzut Z. J., że południowa część działki nr 5780, jest wykorzystywana tylko przez niego, nie służy potrzebom całego osiedla i należy ją uznać za zbędną na cel wywłaszczenia. Wojewoda zwrócił uwagę, ze posadowienie w gruncie podziemnej infrastruktury samo w sobie nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości, jednakże w okolicznościach sprawy pozostaje to bez znaczenia w świetle ustalenia, że odmowa zwrotu podyktowana jest faktem wykorzystania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Podkreślono, że skoro cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany, nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz skarżącego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Wojewoda wstrzymał z urzędu wykonanie ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. do czasu rozstrzygnięcia sprawy przed sądami administracyjnymi. Z. J. zaskarżył decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podtrzymał argumentację odwołania dotyczącą nie odniesienia się organu co do wskazań zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 19 lipca 2012 r. Zarzucił, że przeprowadzone oględziny wraz z odręcznym zaznaczeniem na mapie spornego pasa nie odpowiadają zasadom postępowania administracyjnego. Winno to nastąpić w formie szkicu geodezyjnego. Zakwestionował ustalenia organu co do faktu korzystania przez Państwo Z. z południowej części spornej drogi. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniami organu o wykorzystaniu całej działki na cele budowy osiedla. Raz jeszcze podkreślił, że część działki objęta żądaniem służy wyłącznie skarżącemu jako dojazd do jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz.270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Na wstępie podnieść należy, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie który, prawomocnym wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 273/12 uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie odmowy zwrotu skarżącemu wywłaszczonej nieruchomości. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej w/w wyrokiem było stwierdzenia naruszenia przez orzekające w sprawie organa przepisów proceduralnych określonych art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd w wyroku tym zawarł wskazania co do dalszego postępowania w sprawie, a polegające na sprecyzowaniu zakresu postępowania łącznie z przeprowadzeniem oględzin uzupełnionych szkicem z zaznaczonym fragmentem działki nr 5780, której zwrotu domaga się skarżący oraz ustalenia obecnego i poprzedniego wykorzystania tej części nieruchomości wraz z umiejscowieniem na niej urządzeń infrastruktury. W tym miejscu wskazać należy treść art. 153 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną, wyrażoną w tym przepisie rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie /tak S. Hanausek /w/ W. Siedlecki, System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sadowych, Ossolineum 1986, s. 318/. Pod pojęciem zaś wskazań co do dalszego postępowania, będącego w istocie konsekwencją oceny prawnej należy rozumieć sposób działania w toku ponownego rozpoznania sprawy, mając na celu uniknięcie już popełnionych błędów. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego tą oceną na gruncie art. 30 ustawy o NSA wyjaśnił, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy /OSP 1999, z 3, poz. 101/. Mając na uwadze powyższe uregulowanie, w ocenie Sądu rozpoznającego obecną sprawę stwierdzić należy, że organ wykonał zalecenia zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2012 r. wydając zaskarżoną decyzję. Stosownie do wytycznych zawartych w tym wyroku uzupełnione zostało postępowanie dowodowe poprzez przeprowadzenie w dniu 16 listopada 2012 r. oględzin tej części nieruchomości z udziałem stron postępowania i uczestników, z której to czynności sporządzony został protokół, do którego nie wniesiono zastrzeżeń. Dołączona została do akt sprawy kopia mapy zasadniczej z zaznaczoną przez skarżącego częścią działki nr 5780 objętej żądaniem zwrotu, a zebrane dowody organ prowadzący sprawę, wbrew twierdzeniom skarżącego prawidłowo ocenił i uzasadnił. Stąd niezrozumiały jest zarzut skarżącego w zakresie prawidłowości sporządzenia tych dowodów przy niewskazaniu, na czym nieprawidłowości te miałyby polegać, a zauważyć należy, że nie stanowi naruszenia prawa odmienna od żądanej przez skarżącego, ocena zebranego materiału przez organ. Przedmiotem obecnie kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu części działki nr 5780 o pow. 0,0248 ha położonej w obrębie [...], będącej własnością Gminy Miasto [...]. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, orzekający w sprawie organ powołał przepis art. 136 ust. 3, art. 137, art. 140 ust. 1, art. 141 oraz art. 217 ust. 2 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm./. Stosownie do treści przywołanego przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z treścią art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu lub pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Mając na uwadze przytoczone uregulowania wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym między stronami jest, że Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] października 1974 r. Naczelnik Powiatu [...] zatwierdził miejscowy plan szczegółowy osiedla budownictwa jednorodzinnego przy ul B. w Ł. Bezspornym również jest, że stosownie do treści art. 2 i 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] października 1975 r. Naczelnika Miasta [...] ustalono teren budowlany i jego podział na normatywne działki budowlane, w tym obecną działkę 5780, której części zwrotu domaga się skarżący. Nadto, bezspornym również jest, że stosownie do art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się również do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Z lektury akt i zgromadzonych dowodów wynika, że wskazana przez skarżącego część działki nr 5780 została zagospodarowana zgodnie ze wskazanym wyżej przeznaczeniem. Ma rację bowiem orzekający w sprawie organ, że celem wywłaszczenia jest nie tylko inwestycja główna, ale również towarzysząca jej infrastruktura wraz z urządzeniami niezbędnymi do prawidłowego korzystania z danego obiektu czy terenu. Skoro zatem część nieruchomości, której zwrotu domaga się skarżący została przeznaczona pod drogę dojazdową do określonych działek to nawet sporadyczne korzystanie z tej drogi nie czyni ją zbędną w rozumieniu przepisów w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu stanowisko to znajduje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym i jego ocenie na podstawie przywołanych wyżej przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Nie budzi bowiem wątpliwości, że ta część działki nr 5780 została wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została nabyta, tj. pod budowę osiedla przy ulicy B., stanowiąc drogę dojazdową do działek nr 4965/2 stanowiącej własność H. Z., nr 4967/2 stanowiącej własność J. P. i A. K. oraz do działki nr 4967/1 stanowiącej własność skarżącego. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, że skoro tylko on korzysta z części działki 5780 to uzasadniony jest zwrot tej części działki jako niewykorzystanej zgodnie z celem nabycia. Z lektury akt, w tym z zebranych w sprawie dowodów, również w postaci oględzin w dniu 16 listopada 2012 r. wynika, że droga ta na całym odcinku jest wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem, a nadto utrzymywany jest jej stan techniczny łącznie z wyrównywaniem i utwardzaniem nawierzchni, a w drodze zlokalizowana jest sieć gazociągu i kanalizacji. Wbrew twierdzeniom skarżącego o zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie przesądza ani możliwość dojazdu do działek tam położonych innymi drogami, ani też spory sąsiedzkie, które rozpoznawane są w innym postępowaniu przed sądem powszechnym. Z przyczyn wyżej naprowadzonych, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ orzekł jak w sentencji.