II SA/Rz 262/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia powstałego z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...]. II SA/Rz 262/19 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...],wydaną na wniosek AK (dalej: skarżący), Wójt Gminy [...] odmówił umorzenia zadłużenia skarżącego powstałego wobec Gminy [...] z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, wynoszącego na dzień wydania decyzji 61 844,20 zł oraz umorzenia odsetek ustawowych naliczonych od ww. kwoty, wynoszących na dzień wydania decyzji 25 477,32 zł. W podstawie prawnej organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." oraz art. 1 ust. 1, art. 2 pkt 9 i 10, art. 12, art. 25, art. 27 ust. 1, 1a i 3, art. 28 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 670 z późn. zm.) – dalej: "u.p.a.". Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego były wypłacane na rzecz córek skarżącego – P i K, w okresie od 1 października 2008 r. do 7 kwietnia 2014 r. w łącznej kwocie 300 zł miesięcznie, w okresie od 9 kwietnia 2014 do 19 lipca 2016 r. w łącznej kwocie 1 000 zł miesięcznie, zaś od 20 lipca 2016 r. wypłacane są w kwocie 700 zł miesięcznie. Świadczenia te zostały przyznane w wysokości ustalonej wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. [...], tj. po 150 zł miesięcznie na każdą z córek skarżącego. Na mocy ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w [...] w dniu [...] kwietnia 2014 r. [...], kwota alimentów została podwyższona do 500 zł miesięcznie na każdą z uprawnionych, natomiast na mocy wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. [...] została obniżona do 350 zł miesięcznie na każdą z uprawnionych. Organ podał, że mając na uwadze przesłanki umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przeprowadził kompleksowe postępowanie wyjaśniające, w tym przeprowadził wywiad środowiskowy w celu ustalenia sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego. Ustalono, że AK nie posiada zadłużenia u osób fizycznych, w bankach lub innych instytucjach. Korzysta z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. Jest osobą niepełnosprawną i legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ważnym od dnia 31 lipca 2018 r. Organ zaznaczył przy tym, że zadłużenie powstało u skarżącego jeszcze przed ustaleniem znacznego stopnia niepełnosprawności i związane było z tym, że wnioskodawca przez lata nie spłacał w ogóle ciążących na nim należności. Powstałe zadłużenie nie jest zatem konsekwencją lub następstwem choroby. Wobec powyższego uznać należało, że aktualna sytuacja finansowa skarżącego nie jest na tyle wyjątkowa, w szczególności na tle innych rodzin, dysponujących mniejszymi dochodami, aby przejąć obowiązek alimentacyjny względem jego dzieci i dokonać umorzenia ciążącego na nim zadłużenia. Tym bardziej, że umorzenie całości zadłużenia stanowi najdalej idącą formę pomocy dla dłużnika i winno być stosowane tylko w przypadkach, gdy dana osoba z przyczyn obiektywnych i niezależnych już nie spłaci ciążących na niej należności nie tylko w chwili obecnej, ale również w przyszłości. AK wniósł odwołanie od tej decyzji, zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Odwołujący podniósł, że w świetle wydanego orzeczenia jest niepełnosprawny od 31 roku życia, tj. od 2009 r., jest osobą niezdolną do pracy i nie może podjąć żadnej pracy. Od tego czasu jest też osobą pozbawioną prawa do zasiłku dla bezrobotnych, pozostającą na utrzymaniu matki. Odwołujący i jego matka nie posiadają majątku, co potwierdza bezskuteczność egzekucji komorniczej. Dochody rodziny, które kształtują się na poziomie ubóstwa - zasiłek pielęgnacyjny i zasiłek stały w łącznej kwocie 183 zł oraz renta matki w wysokości 669,84, nie uprawniały zaś organu do przyjęcia, że odwołujący będzie w stanie spłacić ciążące na nim zadłużenie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, w sposób nie budzący wątpliwości ustalono, że w opisywanej sprawie nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny wnioskodawcy, które przemawiałyby za umorzeniem spornej należności. Stan zdrowotny skarżącego oraz członków jego rodziny jest bez wątpienia trudny, jednakże jak słusznie wskazał organ I instancji, nawet bardzo trudna sytuacja materialna czy zdrowotna nie uzasadnia sama w sobie umorzenia należności. Dla skorzystania z tego rodzaju zwolnienia dłużnik winien wskazać na okoliczności szczególne, wykraczające poza przyczyny przejęcia obowiązku alimentacyjnego przez Państwo. W opisywanej sprawie stan zdrowia skarżącego nie wyklucza całkowicie możliwości podjęcia pracy zarobkowej i nie stanowi sam z siebie przesłanki do uwzględnienia zgłoszonego żądania. Końcowo organ odwoławczy podniósł, że skarżący może skorzystać z dobrodziejstwa rozłożenia na raty zadłużenia, względnie odroczenie terminu jego spłaty, a zatem jego rolą winno być skorzystanie z tego rodzaju rozwiązań. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AK wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Powtarzając w całości argumentację sformułowaną w odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji skarżący podkreślił, że jego dochody stanowi zasiłek stały w wysokości 30 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł, a znaczny stopień niepełnosprawności uniemożliwia mu podjęcie pracy i wywiązywanie się z obowiązku alimentacyjnego. Podał dodatkowo, że dochody rodziny nie umożliwiają spłacenia zadłużenia w ratach, jak sugerował to organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm.), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 670), stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, umożliwia, na wniosek dłużnika alimentacyjnego, umorzenie jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty, z uwzględnieniem sytuacji dochodowej i rodzinnej. Umorzenie należności następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 3), którą wydaje organ właściwy wierzyciela. Z powyższego wynika, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Sytuacja dochodowa i rodzinna wnioskodawcy stanowi co do zasady przesłankę umorzenia przez organ właściwy wierzyciela tego rodzaju należności, jednakże wybór rozstrzygnięcia, po dokonaniu analizy sytuacji, należy ostatecznie do organu administracji, który przedstawia swoje stanowisko w sposób wyczerpujący i logiczny, w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd sprowadza się do badania czy organ przy wydaniu tej decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. Oceniając zaskarżoną decyzję pod tym kątem stwierdzić wypadnie, że stan faktyczny nie został wnikliwie wyjaśniony, a dokonana przez organ ocena materiału dowodowego nosi znamiona dowolności, jest niepełna i wybiórcza, nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy, przez co decyzja nie spełnia standardów wynikających z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., obligujących organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie oceny, na podstawie jego całokształtu, czy dana okoliczność została udowodniona. Te same wady zawiera decyzja organu I instancji. Z akt postępowania wynika, że skarżący mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z matką DK. Nie pracuje, pobiera jedynie zasiłek stały w wysokości 30 zł miesięcznie i zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł miesięcznie. Skarżący legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, od wielu lat leczy się w Poradni Zdrowia Psychicznego oraz Poradni Neurologicznej. Jak wynika z dołączonych do akt zaświadczeń lekarskich cierpi na padaczkę, zaniki korowe mózgu i móżdżku, ma nieodwracalne zmiany ośrodkowego układu nerwowego i wymaga stałego leczenia przeciwpadaczkowego. Odmawiając umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego organ I instancji wskazał, że podstawą umorzenia winny być zdarzenia nadzwyczajne i szczególne, tymczasem aktualna sytuacja finansowa skarżącego nie jest na tyle wyjątkowa, w szczególności na tle innych rodzin, dysponujących mniejszymi dochodami, by można było zastosować art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Podkreślono także, że zadłużenie powstało u skarżącego jeszcze przed ustaleniem znacznego stopnia niepełnosprawności, a w związku z tym nie jest konsekwencją ani następstwem choroby. Konkluzja ta jest w ocenie Sądu co najmniej przedwczesna. Należy podkreślić, że na gruncie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów obowiązuje zasada regresu, polegająca na zwrocie przez dłużnika alimentacyjnego świadczenia, jakim skredytowano wierzytelność alimentacyjną wynikającą z orzeczenia sądu rodzinnego oraz zasada samofinansowania funduszu alimentacyjnego, a więc równego poziomu wpływów (z tytułu zwrotów żądanych od dłużników) i wydatków (z tytułu świadczeń wypłacanych osobom uprawnionym do alimentacji). Niemniej jednak w sytuacji, gdy ustawodawca wprowadza wyjątki od tych zasad, umożliwiając umorzenie należności w całości lub w części, rzeczą organu jest szczegółowa analiza sytuacji ubiegającego się o umorzenie i uwzględnienie wszystkich okoliczności, które składają się na "sytuację dochodową i rodzinną", o jakiej mowa w art. 30 ust. 2 cyt. ustawy. Nie może być wątpliwości, że pojęcie to obejmuje całokształt sytuacji osobistej, w tym także uzyskiwane dochody, status materialny, stan zdrowia, możliwość podjęcia pracy, sytuację życiową. Na sytuację dochodową zobowiązanego, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 21.10.2008 r., sygn. akt I OSK 1685/07, (https://cbois.nsa.gov.pl), składają się nie tylko otrzymywane z różnych tytułów dochody, ale także i inne okoliczności - stan zdrowia i możliwości uzyskania dochodu. Są to kwestie istotne, bowiem działając w ramach uznania administracyjnego, organ winien rozważyć, czy sytuacja dłużnika zmusza go rzeczywiście do wystąpienia o umorzenie długu i umorzenie to uzasadnia, czy też nie czyni on żadnych starań, aby dług spłacić, choć mógłby tego dokonać. Z kolei na sytuację rodzinną dłużnika składa się ustalenie, czy prowadzi samodzielnie gospodarstwo, czy też wspólnie z innymi osobami bliskimi, czy i jakie świadczenia ponosi na ich rzecz. Umorzenie powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Stan taki powinien być jednak efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego (wyrok NSA z dnia 22.06.2016 r., I OSK 2429/14). Jak wskazał WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 14.12.2017 r., II SA/Sz 896/17, należy rozróżnić sytuacje, w których osoba zobowiązań, pomimo możliwości podjęcia zatrudnienia i polepszenia swojej sytuacji materialnej nie czyni w tym kierunku żadnych starań, od sytuacji, w której aktywność zawodowa dłużnika jest ograniczona z przyczyn od niego niezależnych, w szczególności z powodu choroby. W niniejszej sprawie na okoliczność stanu zdrowia skarżącego nie przeprowadzono wystarczających dowodów, a jak podkreśla skarżący, jest on niepełnosprawny i niezdolny do pracy od 2009 r. czyli od 31 roku życia. Od tego czasu pozostaje na utrzymaniu matki. Nie ulega też wątpliwości, że łączne dochody rodziny – tj. renta DK – 669,84 zł, dodatek mieszkaniowy - 147,64 zł oraz zasiłki pobierane przez skarżącego – 183 zł - (łącznie 1000,48 zł) w powiązaniu ze stanem zdrowia i wynikającymi z niego znacznymi ograniczeniami, a być może nawet brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia, wskazują zdaniem Sądu na "nadzwyczajność" i "szczególność" sytuacji, o której mowa w art. 30 ust. 2 ustawy. Przy ocenie przesłanek umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego (art. 30 ust. 2 ustawy) należy też wziąć pod uwagę nie tylko to, czy dłużnik aktualnie może wywiązać się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, ale i to, czy w przyszłości będzie mógł spłacać dług alimentacyjny (tak m. in. NSA w wyroku z dnia 22.06.2016 r., I OSK 2429/14). Należy również podkreślić, że odmowa umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie może prowadzić do takiego pogorszenia sytuacji materialnej zobowiązanego, że zostanie on faktycznie pozbawiony środków do życia i będzie zmuszony ubiegać się o dodatkowe świadczenia z pomocy społecznej (wyrok WSA w Kielcach z dnia 13.03.2019 r., II SA/Ke 48/19). Brak uwzględnienia w realiach rozpoznawanej sprawy wszystkich tych okoliczności wskazuje, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia obu tych decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ dokona prawidłowej oceny materiału dowodowego, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.