II SA/Rz 263/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 10 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz zwaloryzowanego odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w pkt 2 jej sentencji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Z. M. kwotę 2 800zł /słownie: dwa tysiące osiemset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 263/07 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. nr G.III.N-7724/52/06 Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.) w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm. zwana dalej w skrócie u.g.n.) po rozpatrzeniu odwołań Z. M., M. J. i Burmistrza L. uchylił decyzję Starosty z dnia [...] października 2005r. nr [...] o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 4144/9 położonej w L. w pkt 2 i w tym zakresie orzekł o zwrocie przez Z. M. odszkodowania w kwocie 11.909 zł. na rzecz Gminy L. w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W odwołaniu Z. M. wniosła o zmianę decyzji w pkt 2 tj. w części dotyczącej zapłaty odszkodowania za działkę nr 4144/9 o pow. 1ar 45m2 w wysokości 11 557,75 zł. i określenie odszkodowania na kwotę 459,70 zł. lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W decyzji z dnia [...] października 2005r. Starosta stwierdził, że działka 4144/9 o pow. 1 ar 45m2 jest własnością gminy Miasta L. i stanowi część ogródków przydomowych M. J. i U. K. Na tej nieruchomości znajduje się trwałe ogrodzenie, chodnik, mur oporowy, palisada, drzewa i krzewy. Działka pozostaje w posiadaniu zależnym osób trzecich, a poniesione przez te osoby nakłady w ocenie Starosty spowodowały wzrost wartości nieruchomości. Nakłady zostały poniesione na ryzyko posiadaczy i nie mogą mieć wpływu na wzrost wartości gruntu. Skoro właściciel tej nieruchomości Skarb Państwa zgodził się na poczynienie tych nakładów, to wobec wzrostu wartości nieruchomości nakłady te winny być usunięte przez użytkownika, bądź rozliczone z właścicielem nieruchomości zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Nakłady te nie są trwale związane z gruntem i nie spowodowały wzrostu wartości nieruchomości, gdyż działka nie została wyposażona w żadne urządzenia techniczne, które mogłyby wpłynąć na wzrost jej wartości. Dodała, że wyraża zgodę na zapłatę zwaloryzowanej kwoty odszkodowania w wysokości 459,70 zł. Żądanie zapłaty kwoty 11.557,75 jest sprzeczne z zasadą ekwiwalentności wzajemnych świadczeń i zasadami współżycia społecznego. Rzeczoznawca nadmiernie zawyżył wycenę poczynionych nakładów. Wniosła o wydanie działki w stanie wolnym, bądź działki zamiennej odpowiadającej powierzchni działki nr 4144/9 o pow. 1,45 ara. M. J. nie sprecyzowała kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji. Stwierdziła, że decyzja jest niezgodna z podstawowymi zasadami współżycia społecznego, a przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszcza w określonych przypadkach zwrot nawet części nieruchomości, co powinno być rozważone w niniejszej sprawie i wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Gmina Miasto L. w odwołaniu wniosła o zmianę pkt 2 sentencji decyzji poprzez dodanie zapisu o prawie, zakresie i sposobie korzystania z działki nr 4144/9 przez M. J. oraz uzupełnienie postępowania dowodowego o przeprowadzenie wyliczeń, w jakim zakresie M. J. może korzystać z przedmiotowej działki w celu swobodnego wykonywania prawa przejazdu, przychodu z nieruchomości, której jest właścicielką drogi publicznej. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że decyzją dnia [...] października 2005r. nr [...] orzekł zwrot na rzecz Z. M. wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr 4144/9 o pow. 145m2 (powstałej z podziału działki nr 4144/7 na nowe działki nr 4144/8 i 4144/9) położonej w L. stanowiącej własność Gminy Miasto L. i zobowiązał Z. M. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 11 557,45 zł. na rzecz Gminy Miasto L. W rozpoznawanej sprawie działka została przejęta na podstawie Zarządzenie Naczelnika Powiatu w L. z dnia [...] lutego 1974r. nr [...] w sprawie ustalenia i podziału działki terenów budownictwa jednorodzinnego w rejonie ulic O., M. i N. w mieście L. Podstawą prawną zarządzenia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz. 192 ze zm.). Zgodnie z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...].04.1971r. ogłoszoną w Dz. Urz. PRN w L. Nr [...], poz. [...], obowiązującym do 31.12.2003r. grunt stanowiący obecnie działkę nr 4144/9 położony w konturze terenu o symbolu i ustaleniach "[...]". Wywłaszczona nieruchomość oznaczona obecnie jako działka 4144/9 nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia to jest budowę ulicy O. w L. i zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości rodzi obowiązek zwrotu ustalonego odszkodowania, co reguluje art. 140 u.g.n. Organ pierwszej instancji orzekł o zwrocie odszkodowania w pkt II sentencji decyzji to jest kwotę 459,50 zł powiększoną o kwotę różnicy wartości nieruchomości na dzień zwrotu w wysokości 11.09z,75 zł, co łącznie stanowi kwotę 11.557,45 zł. Wartość nieruchomości została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na dzień 30.09.2005r. Rzeczoznawca majątkowy dokonał na dzień 11.12.2006r. aktualizacji operatu szacunkowego określając wartość prawa własności nieruchomości na dzień wywłaszczenia – 28.02.1974r. w wysokości 3.258 zł., wartość prawa własności gruntu i poniesione nakłady po wywłaszczeniu nieruchomości na dzień 11.12.2006r. w łącznej wysokości 14.686 zł. Różnica wartości określonej na dzień zwrotu wynosi 11.428 zł. Organ wyjaśnił, że nakłady poczynione bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu mają charakter roszczeń cywilnoprawnych, które należy dochodzić przed sądem powszechnym. W skardze do Sądu skarżąca Z. M. zarzuciła naruszenie art. 140 ust. 1 u.g.n. poprzez podwyższenie zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 481 zł o wartość nakładów poniesionych przez aktualnych użytkowników nieruchomości w kwocie 11.428 zł. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części orzekającej o zwrocie przez skarżącą odszkodowania w kwocie 11.428 zł.; zwrot kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podała, że aktualnie działka przylega do drogi i stanowi odpowiednio cześć ogródków przydomowych właścicieli nieruchomości. Użytkownik wybudował trwałe ogrodzenie, mur oporowy, chodnik, nasadził drzewa i krzewy. Wartość działki została powiększona przez aktualnych użytkowników. Zwrot odszkodowania w takiej kwocie skutkowałby bezpodstawnym wzbogaceniem gminy. Ze względu na położenie działki nie jest możliwe samoistne korzystanie z niej i dlatego zaproponowała zamianę działek z częściowym jej odsprzedanie celem rozwiązania sprawy dojazdu do nieruchomości M. J. i innych właścicieli działek przylegających do zwracanej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych przyczyn niż wywiedzione w skardze. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu mającym wpływy na wynik sprawy. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji w zakresie zastosowania przepisów prawa procesowego jest art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie odwołalnie zostało złożone przez trzy strony postępowania i każda z nich jak to było przedstawione wyżej w różnym zakresie zaskarżyła decyzję organu pierwszej instancji, a odwołaniem najdalej idącym było odwołanie wniesione przez M. J. Organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej pkt 2, którym ustalono do zwrotu przez Z. M. odszkodowanie w kwocie 11.555,45 zł. na rzecz Gminy miasta L. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji i w to miejsce orzekł: "ustalić do zwrotu przez Z. M. odszkodowanie w kwocie 11.909 zł na rzecz Gminy Miasto L. w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. Z zestawienia przytoczonych rozstrzygnięć wynika, że zmianie uległa kwota oraz termin zwrotu odszkodowania liczony od dnia uprawomocnienia się decyzji. Wniesienie odwołań spowodowało, że decyzja organu pierwszej instancji nie stała się ostateczna. Zatem brak rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji, co do części decyzji organu pierwszej instancji, która nie została uchylona decyzją organu odwoławczego stanowi naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 1999r. sygn. akt I S.A. 1888/98 stwierdził, że orzekając w postępowaniu odwoławczym oprócz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien także zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w takim zakresie w jakim utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy (Komputerowy System Informacji Prawnej LEX Omega nr 48615). Skład orzekający Sadu aprobuje ten pogląd zważywszy, że odwołania w niniejszej sprawie wniosły trzy strony postępowania i o różnym zakresie zaskarżenia. Zatem sentencja decyzji winna zawierać również stanowisko organu odnośnie tej części sentencji, która nie został uchylona. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów odwołań M. J., Gminy Miasto L. Z treści uzasadnienie nie wynika, dlaczego organ orzekał reformatoryjnie, a to winno być szczegółowo umotywowane. Zaskarżona decyzja nie zawiera takiego kompletnego rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia w kwestiach wyżej opisanych, co należy uznać jako naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie fakt zaistnienia przesłanek do zwrotu nieruchomości na rzecz Z. M. i okoliczność ta nie jest kwestionowana. Zwrot nieruchomości wiąże się ze spełnieniem określonych ustawą obowiązków przez podmiot na rzecz, którego orzeczono taki zwrot, co regulują przepisy art. 140 i następne u.g.n.. W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (art. 140 ust. 1 u.g.n.). Zasady i wysokość zwrotu odszkodowania i nieruchomości zamiennych zostały określone w ust. 2-6 art. 140 u.g.n. W myśl art. 140 ust. 2 u.g.n. odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji z tym, że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2 nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu ,a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że orzeczone do zwrotu odszkodowanie jest odszkodowaniem waloryzowanym, w stosunku, do którego zastosowano normę wynikająca z art. 217 ust. 2 u.g.n. Wartość zwaloryzowanego odszkodowania jest jednak podana na dzień wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, a z przepisu wynika, że waloryzacja odszkodowania ma być aktualna na dzień zwrotu nieruchomości. Sama decyzja o zwrocie nieruchomości nie przesądza jeszcze o tym, że istotnie taki zwrot nastąpi. W treści decyzji o zwrocie nieruchomości zawiera się pewien element warunku odnośnie skutku, który może nie wystąpić, gdy strona na rzecz, której orzeczono zwrot nieruchomości nie dokona nałożonego na nią obowiązku zwrotu nieruchomości zastępczej lub zwrotu odszkodowania otrzymanego za wywłaszczoną nieruchomość. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2001r. sygn. akt I SA1659/00 (LEX nr 75558) wyraził pogląd, że wysokość zwaloryzowanego odszkodowania nie może być większa "niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu jej zwrotu", lecz "dzień zwrotu" nie jest tożsamy z dniem ustalenia odszkodowania. Stąd zasadę, że wysokość zwaloryzowanego odszkodowania nie może być większe niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu jej zwrotu, należy odnieść do dnia wypłaty i dopiero na ten dzień (a zatem odrębnie, nie w decyzji odszkodowawczej) dokonać waloryzacji odszkodowania, którego wysokość ograniczona jest wartością rynkowa w tym dniu. Reasumując powyższe decyzja o zwrocie nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 w związku z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) orzeka o prawie do zwrotu nieruchomości, a decyzja wydana na podstawie art. 140 ust. 2 tej ustawy jest skutkiem następczym realizacji decyzji o zwrocie nieruchomości poprzez ustalenie waloryzacji odszkodowania na dzień zwrotu nieruchomości. Dzień zwrotu nieruchomości dla ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania musi być pewny i dlatego w decyzji o zwrocie nieruchomości nie można konkretnie określić dnia zwrotu nieruchomości. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że określenie w decyzji o zwrocie nieruchomości obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, czyli na dzień wydania decyzji o zwrocie nieruchomości jest naruszeniem art. 140 ust. 1 i 2 u.g.n. i dlatego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję w pkt 2 sentencji tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sad orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. Na ich wysokość złożyły się uiszczony wpis w kwocie 400zł oraz koszty zastępstwa procesowego według § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ określi do zwrotu odszkodowanie przysługujące za wywłaszczoną nieruchomość. Dopiero, gdy nastąpi zwrot nieruchomości, odrębną decyzją określi do zwrotu wysokość zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zgodnie z art. 140 ust. 2 u.g.n. Z tym, że w uzasadnieniu decyzji o zwrocie nieruchomości należy wyjaśnić stronie, że kwestia zwaloryzowanego odszkodowania będzie rozstrzygnięta w odrębnej decyzji.