II SA/Rz 264/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu D.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Dnia 11 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania D.W. (dalej: "Skarżąca") od decyzji Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "K.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że odmawiając przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem Burmistrz, jako przyczynę odmowy, wskazał brak udokumentowania powstania niepełnosprawności, zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r."). W odwołaniu Skarżąca podniosła, że nie zgadza się z tą decyzją, ponieważ nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad mężem. Kolegium orzekając kasatoryjnie zacytowało art. 17 ust. 1, 1a oraz 1b u.ś.r. i stwierdziło, że podane przez Burmistrza przyczyny braku prawa do świadczenia nie mają oparcia w obowiązujących przepisach. Następnie wskazało na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 orzekający, że w zakresie, w jakim przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten nie spowodował utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b ustawy, lecz zrodził konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku. W tym stanie sprawy Kolegium stwierdziło, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w tym w szczególności art. 7 K.p.a. braku ustalenia okoliczności faktycznych, przesądzających o prawie do przyznania świadczenia, tj. faktycznego sprawowania opieki nad mężem i rezygnacji z zatrudnienia. Kolegium wskazało, że rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji "powinien dokonać analizy stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Kolegium (...), w tym przeprowadzając środek dowodowy w postaci wywiadu środowiskowego. Następnie organ I instancji ustali, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki pozytywne prawa do świadczenia i nie zachodzą inne przesłanki negatywne prawa, poza wyłączonymi z zastosowania tj. art. 17 ust. 1b ustawy". W sprzeciwie Skarżąca domagała się, aby Kolegium rozstrzygnęło sprawę merytorycznie i przyznał świadczenie pielęgnacyjne. Stwierdziła, że zostały zgromadzone wszystkie dowody i nie ma czego wyjaśniać czy uzupełniać. Wniosła, aby Kolegium przeprowadziło dodatkowo postępowanie wyjaśniające i orzekło co do istoty sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia 26 listopada 2021 r. Skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad mężem. Do wniosku załączyła m.in. orzeczenie z dnia 19 listopada 2021 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności męża, która istnieje od 27 października 2021 r.; z orzeczenia wynika również, że niepełnosprawny wymaga stałej opieki osoby drugiej. Po przeprowadzeniu w dniu 3 grudnia 2021 r. wywiadu środowiskowego Burmistrz zawiadomieniem z tej samej daty poinformował Skarżącą w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o przysługujących uprawnieniach. Cytując w zawiadomieniu art. 17 ust. 5 i art. 17 ust. 1b u.ś.r. jednocześnie podał, że niespełnienie przesłanki z tych artykułów może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem. Następnie, decyzją z dnia 15 grudnia 2021 r. odmówił Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że "w oparciu o ustalony stan faktyczny należy stwierdzić, że Pani (Skarżąca) bezsprzecznie sprawuje opiekę nad mężem (...), nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem. Pani (...) do 31 października 2021 r. pobierała Specjalny Zasiłek Opiekuńczy w związku z opieką nad mężem (fakty znane Organowi z urzędu), obecnie jest osobą nie mającą ustalonego prawa do żadnego świadczenia emerytalno-rentowego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, oraz nie figuruje w innych jednostkach terenowych jako świadczeniobiorca świadczenia opiekuńczego. (...) Powyższe ustalono na podstawie zgromadzonej dokumentacji: przeprowadzony wywiad środowiskowy, oświadczeń wnioskodawcy oraz elektronicznych weryfikacji systemu Empatia". Pomimo takich ustaleń Burmistrz odmówił prawa do świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ wskazał także na art. 17 ust. 5 u.ś.r. naprowadzając, że Skarżąca nie jest osobą posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przy tej argumentacji organu I instancji, Kolegium podjęło decyzję kasacyjną, która stanowi przedmiot sprzeciwu. II. Obowiązujące od dnia 1 czerwca 2017 r. znowelizowane przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "P.p.s.a."), w miejsce skargi od decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. wprowadziły środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu od decyzji - art. 64a P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie czy organ odwoławczy miał obowiązek podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy wobec istotnych uchybień natury proceduralnej skutkujących koniecznością uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał uchylenie zaskrzonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., organ powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy ma bowiem, w świetle art. 138 § 1 i 2 K.p.a., w pierwszej kolejności obowiązek wydać decyzję o charakterze merytorycznym, choćby wymagało to przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Postępowanie odwoławcze prowadzone przez organ administracji nie różni się – co do zasady – pod względem ciążących na organie obowiązków ustalenia stanu faktycznego sprawy od postępowania prowadzonego przez organ I instancji. W przypadku stwierdzenia, że organ I instancji wydał kwestionowane rozstrzygnięcie w oparciu o wadliwie zgromadzony stan faktyczny sprawy, rzeczą organu odwoławczego jest przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, względnie zlecenie przeprowadzenia takiego postępowania organowi I instancji. Wydając decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ ma obowiązek uzasadnienia nie tylko niezastosowania § 1 tego artykułu, tj. nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz także niezastosowania art. 136 § 2–4 K.p.a., tj. nieprzeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Tylko bowiem uzasadnione i umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 136 K.p.a. otwiera drogę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. (zob. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer, 2018 r., komentarz do art. 138). III. W rozpoznawanej sprawie Kolegium bezpodstawnie zastosowało art. 138 § 2 K.p.a. Czyniąc teoretyczne rozważania dotyczące art. 7 K.p.a. i wskazując na wynikające z przepisu tego obowiązki, przede wszystkim organu I instancji, bezzasadnie wskazało na konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Sąd stwierdza, że wywiad taki został przeprowadzony przez organ I instancji w dniu 3 grudnia 2021 r. (k. 11 akt adm. I instancji). Wywiad ten, jako jeden ze zgromadzonych dowodów został wymieniony w uzasadnieniu zaskarżonej odwołaniem decyzji. Poza przeprowadzonym już wywiadem środowiskowym Kolegium nie wskazało na konieczność przeprowadzenia innych dowodów co oznacza, że nie zostały spełnione przesłanki do podjęcia decyzji kasacyjnej przewidziane przepisem art. 138 § K.p.a.. Niezależnie od tego Sąd zauważa, że Kolegium zupełnie zignorowało ustalenia faktyczne poczynione przez Burmistrza, które fragmentarycznie, in extenso, przedstawione zostały w części I uzasadnienia. Ustalenia te, mające oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, powinny zostać przeanalizowane przez Kolegium pod kątem subsumcji prawa materialnego. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.