II SA/Rz 266/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 października 2009 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2009 r., [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego - postanawia – odrzucić skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Parku Narodowego, uchyliło decyzję Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] wymierzającą [...] Parkowi Narodowemu (zwanemu dalej Parkiem) karę pieniężną w wysokości 601 731 zł, za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej nr 1854R J.-D.-F. na odcinku 1026 m od 28 czerwca 2007 r. do 10 lipca 2007 r. oraz umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Podstawę decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przyczyną wydania decyzji pierwszej instancji było ustalenie, że Park uniemożliwił korzystanie z drogi utrzymując na niej szlaban (rogatkę) oraz znak drogowy B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" i posiadając w swoim władaniu klucz od tego szlabanu. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego taki sposób uniemożliwienia korzystania z drogi nie mieści się w zakresie znaczeniowym terminu "zajęcie pasa drogowego". Odcinek drogi faktycznie wyłączonej z ruchu przez Park nie został zajęty. Organ pierwszej instancji nie wyliczył powierzchni tego zajęcia ani też nie wskazał sposobu "fizycznego zajęcia" pasa drogowego. Rogatka istniała już od kilku lat; to nie działanie Parku ale komunalizacja działek zajętych pod drogę spowodowała zmiany własnościowe. W tym stanie rzeczy postępowanie organu pierwszej instancji uznano za bezprzedmiotowe. Z decyzją tą nie zgodził się Powiat [...] składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zarząd Powiatu zarzucił zaskarżonej decyzji wydanie z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 10, art. 28 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a także art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że właścicielem drogi jest Powiat [...], co uprawnia organ tej osoby prawnej (Zarząd Powiatu, reprezentowany przez Starostę) do złożenia skargi sądowej i przesądza o jego interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podkreślono, że Powiat oraz Powiatowy Zarząd Dróg działają w odmiennych sferach. Powiatowy Zarząd Dróg realizuje zadania publiczne Powiatu polegające na wymierzaniu kar za nielegalne zajęcie pasa drogowego, a Powiat jest właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę powiatową. Podkreślono ponadto, że zwrot językowy "zająć pas drogowy" należy rozumieć szeroko. "Zająć pas drogowy" można nie tylko poprzez faktyczne ulokowanie na nim urządzeń lub obiektów ale też poprzez wyłączenie działki z użytku. Zarząd Powiatu uważa, że poprzez ustawienie szlabanu zajęto cały fragment drogi, do którego uniemożliwiono powszechny dostęp. Data wydania ostatecznej decyzji komunalizacyjnej przesądza o początkowym terminie zajęcia przez Park pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Zarząd Powiatu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji lub – alternatywnie – o stwierdzenie jej nieważności, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie. W uzasadnieniu odpowiedzi stwierdzono, że Powiat [...] nie jest legitymowany do wniesienia skargi w sprawie, w której organem pierwszej instancji jest organ tejże jednostki samorządu terytorialnego – Starosta Powiatu działający przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg. Starosta był organem prowadzącym postępowanie administracyjne, co wyklucza Powiat jako skarżącego. Organ ten nie może mieć własnego interesu prawnego w załatwianej przez siebie sprawie administracyjnej. Skoro nie był stroną postępowania administracyjnego, nie jest też władny do wniesienia skargi sądowej na decyzję ostateczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Podstawowe znaczenie dla wyniku rozpoznawanej sprawy ma status podmiotu, który wydawał decyzję w pierwszej instancji. Decyzja ta została wydana przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg, który powołał się na upoważnienie udzielone mu przez Starostę Powiatu w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Powiatowy Zarząd Dróg jest powiatową jednostką organizacyjną powołaną na mocy uchwały Zarządu Powiatu z dnia 4 stycznia 1999 r. do realizacji zadań zarządcy dróg powiatowych, a więc do wykonywania ustawowych zadań Zarządu Powiatu, określonych w art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. W sensie ustrojowym, organem który wydawał decyzję w pierwszej instancji był Starosta Powiatu, a więc organ jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest Powiat [...]. Prawny nakaz realizacji zadań z zakresu administracji publicznej przez organ jednostki samorządu terytorialnego powoduje, że jednostka ta nie może, jako osoba prawna (właściciel nieruchomości), występować w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez jej organ w charakterze strony. Nie można w takich realiach mówić o indywidualnym interesie prawnym Powiatu. W postępowaniu jurysdykcyjnym rolą organu powiatu jest ochrona interesu publicznego w granicach wyznaczonych prawem powszechnie obowiązującym. Ten sam Powiat nie może więc (działając za pomocą reprezentującego go Zarządu Powiatu) poszukiwać ochrony prawnej gwarantowanej podmiotom ulokowanym w zewnętrznej sferze działania administracji publicznej. Z tych względów Powiat [...] nie korzystał ze statusu strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.); nie posiada także interesu prawnego uprawniającego do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Wniesiona przez niego skarga jest zatem niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. W myśl art. 58 § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem, które może zostać wydane na posiedzeniu niejawnym. Jednakże z mocy art. 90 § 2 p.p.s.a. sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Z wyłożonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.