II SA/Rz 268/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Marcin Kamiński /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium socjalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Komisji Stypendialnej Uniwersytetu z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Uniwersytetu na rzecz skarżącej M. K. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M.K. (skarżąca) jest decyzja Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] (organ I instancji) z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium socjalnego. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. W dniu 12 lipca 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie stypendium socjalnego na semestr zimowy w roku akademickim 2019/2020. Po rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (p.s.w.n.) w zw. z art. 281 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, Regulaminu świadczeń dla studentów Uniwersytetu [...] (Regulamin) stanowiącego załącznik do Zarządzenia nr 48/2019 Rektora Uniwersytetu [...] z dnia 28 sierpnia 2019 r. oraz Zarządzenia nr 68/2019 Rektora Uniwersytetu [...] z dnia 28 października 2019 r. w sprawie określenia wysokości dochodu uprawniającego do ubiegania się o stypendium socjalne oraz wysokości świadczeń dla studentów/doktorantów Uniwersytetu Rzeszowskiego w roku akademickim 2019/2020 – odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 95 ust. 2 p.s.w.n., Rektor Uniwersytetu [...] (Rektor) w porozumieniu z Samorządem Studentów oraz Samorządem Doktorantów ustalił szczegółowe kryteria przyznawania stypendium socjalnego, o których mowa w rozdziałach I-IV i VIII-XII Regulaminu. Zgodnie zaś z § 8 ust. 1 oraz ust. 2 Regulaminu: "podstawą przyznania stypendium socjalnego jest trudna sytuacja materialna studenta określona wysokością miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie studenta, ustaloną na zasadach określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. O stypendium socjalne może ubiegać się student, którego miesięczny dochód na jedną osobę w rodzinie nie przekracza kwoty ustalonej przez Rektora w porozumieniu z Samorządem Studentów, o którym mowa w § 3 ust. 1.", przy czym za podstawę do obliczenia dochodu, przyjmuje się dochód rodziny studenta, z roku kalendarzowego poprzedzającego rok akademicki, na który świadczenie ma być przyznane (zwanym dalej rokiem bazowym). Organ I instancji wskazał, że wysokość miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie, uprawniająca do ubiegania się o stypendium socjalne, zgodnie z § 87 ust. 2 p.s.w.n. nie może być mniejsza niż 1,30 kwoty określonej w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej oraz większa niż 1,30 sumy kwot określonych w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec powyższego Rektor działając na podstawie § 3 ust. 1 pkt a Regulaminu, w porozumieniu z Samorządem Studentów ustalił wysokość dochodu na osobę w rodzinie studenta uprawniającą do ubiegania się o stypendium socjalne w roku akademickim 2019/2020 w kwocie 1.000,00 zł netto. Organ I instancji podał, że przeanalizował wniosek o przyznanie stypendium socjalnego wraz z kompletem załączonych dokumentów i ustalił, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej wynosi 1.016,18 zł. Ponieważ dochód na jedną osobę w rodzinie przekracza kwotę uprawniającą do ubiegania się o stypendium socjalne o 16,18 zł w roku akademickim 2019/2020, organ stwierdził, że skarżąca nie spełnia kryteriów uprawniających do przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o ponowne przeliczenie jej miesięcznego dochodu na podstawie aktualnego zaświadczenia z Urzędu Skarbowego. Skarżąca wskazała, że dochód ten uległ zmianie z powodu rezygnacji z ulgi prorodzinnej i złożenia korekty zeznania podatkowego. Po rozpoznaniu odwołania organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powtórzył treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a następnie stwierdził, że rozpatrując złożone odwołanie, ponownie przeanalizował wniosek o przyznanie w/w świadczenia wraz z kompletem załączonych dokumentów, a także dokumenty załączone do odwołania, przedstawiające okoliczności mające wpływ na ustalenie dochodu w rodzinie - nieznane organowi w dniu rozpatrywania wniosku, tj. zaświadczenia z Urzędu Skarbowego z dnia 14 grudnia 2019 r. o zmianie wysokości dochodu rodziców skarżącej z powodu rezygnacji z "ulgi prorodzinnej" i dokonaniu korekty zeznania podatkowego. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że obliczenie dochodu dokonane przez organ I instancji na podstawie dokumentów załączonych do wniosku o przyznanie stypendium socjalnego było prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami. Po ponownym obliczeniu dochodu rodziny skarżącej na podstawie powyższych dokumentów organ ustalił, że dochód na osobę w rodzinie wynosi 1.001,44 zł. Ponieważ w roku akademickim 2019/2020 ustalono wysokość dochodu na osobę w rodzinie studenta uprawniającą do otrzymania stypendium socjalnego w wysokości 1.000,00 zł netto miesięcznie, organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nie spełnia tego kryterium, wobec czego nie ma podstaw do przyznania świadczenia. Organ zaznaczył, że obowiązujące przepisy wyznaczające sposób obliczenia dochodu w przypadku ustalania prawa do stypendium socjalnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i organ nie ma możliwości przyznania świadczenia w przypadku, gdy zgodnie z ustaleniami ono nie przysługuje. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję organu odwoławczego, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ i prowadzenie postępowania w sposób nieprzejrzysty, błędne rozważenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wybiórczy; 2) art. 11 w zw. z 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przez organ w postaci lakonicznego, niewyczerpującego uzasadnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz brak należytej staranności organu przy wydawaniu rozstrzygnięcia; 3) art. 9 k.p.a. poprzez brak udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych w trakcie postępowania mających wpływ na ustalenie prawa będącego przedmiotem postępowania, nie udzielanie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, a tym samym wykorzystanie przez organ nieznajomości prawa strony w celu poniesienia przez nią szkody; 4) art. 154 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, mimo zaistnienia słusznego interesu strony, indywidualnych okoliczności i nowych argumentów przemawiających za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. W związku z przedstawionymi powyżej zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że w dniu 12 lipca 2019 r. złożyła w dziekanacie spraw socjalnych wniosek o przyznanie świadczenia w formie stypendium socjalnego, wygenerowany uprzednio w systemie Wirtualna Uczelnia, w którym wypełnić należało jedynie skład osobowy rodziny wnioskodawcy. Do wniosku dołączyła wymagane w Regulaminie załączniki. W trakcie składania wniosku w dziekanacie spraw socjalnych, skarżąca zapytała pracownika przyjmującego wniosek, czy powinna uzupełnić wniosek o informacje o dochodzie utraconym, uzyskała jednak informację, iż wyczerpujący będzie załącznik zawierający oświadczenie o liczbie miesięcy, w których dochód był uzyskiwany. Skarżąca składając wniosek przedłożyła PIT-11, jednak pracownik uznał, że jest to dokument zbędny i zwrócił go skarżącej. Skarżąca stwierdziła, że pomimo tego, iż pracownik uzyskał informację o dochodzie uzyskiwanym przez okres nie dłuższy niż 3 miesiące, nie poinformował on skarżącej o obowiązku zawarcia we wniosku stosownych adnotacji i załączenia odpowiednich dokumentów, albo nawet o sposobie obliczania takiego dochodu w przypadku niezałączenia dokumentów potwierdzających fakt utraty dochodu. Skarżąca stwierdziła, że nie otrzymała należytych i wyczerpujących informacji, a ponadto udzielone informacje wprowadziły ją w błąd, w konsekwencji którego poniosła szkodę. Następnie skarżąca podniosła, że decyzja organu I instancji nie zawierała stosownego uzasadnienia, a jedynie zdawkowe stwierdzenie, iż dochód na osobę w rodzinie wynosi 1.016,18 zł, w związku z czym nie spełnia ona kryteriów uprawniających do przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżąca stwierdziła, że z uzasadnienia ww. decyzji nie była w stanie dowiedzieć się, dlaczego dochód na osobę w rodzinie przekroczył próg 1.000 zł, który uprawnia do ubiegania się o przyznanie stypendium socjalnego, w decyzji nie wskazano również wyczerpującej podstawy prawnej, nie zawierała ona również odpowiedniego uzasadnienia zarówno faktycznego, jak i prawnego. W ocenie skarżącej uzasadnienie powinno zawierać przynajmniej wskazanie obliczeń dochodów przypadających na jedną osobę w rodzinę. W związku z powyższym skarżąca udała się do dziekanatu spraw socjalnych, chcąc uzyskać stosowne informacje w tej sprawie. Nie uzyskała jednak zgody na wgląd do swoich dokumentów. Zdaniem skarżącej również z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, jakie przepisy organ wziął pod uwagę wydając rozstrzygnięcie oraz jak ustalił stan faktyczny sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ lakonicznie stwierdził, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej wynosi 1.001,44 zł w związku z czym nie spełnia ona kryterium dochodu uprawniającego do otrzymania stypendium socjalnego. Skarżąca zarzuciła, że postępowania prowadzone przez organy obu instancji nie budziły jej zaufania, organy nie wyjaśniły, w jaki sposób obliczono dochód i na postawie jakich wytycznych. Dlatego też skarżąca poprosiła o wgląd do akt niniejszej sprawy, co spotkało się ze zdecydowanym sprzeciwem pracownika dziekanatu spraw socjalnych, który powoływał się na ochronę danych osobowych. Ostatecznie skarżącej udało się uzyskać wgląd do ww. dokumentów, w tym tabeli z obliczeniem dochodów rodziny, z której wynikało, że dochodu uzyskiwanego przez 1 miesiąc nie uznano jako dochodu utraconego. Mimo braku tego uznania, obliczenia nie były jasne dla skarżącej, gdyż dochody rodziny zostały podporządkowane tylko do okresu, w którym skarżąca otrzymała wynagrodzenie z tytułu umowy o dzieło, rozliczono je na 1 a nie na 12 miesięcy. Skarżąca stwierdziła, że wciąż nie uzyskała informacji, co stanowi podstawę prawną tych wyliczeń, nie poinformowano jej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie prawa do świadczenia. Pracownik dziekanatu spraw socjalnych odmówił odpowiedzi na jakiekolwiek pytania, stwierdzając, iż dokonane obliczenia są prawidłowe. Ponadto w dniu 26 stycznia 2020 r. skarżąca chciała złożyć wniosek o przyznanie stypendium socjalnego na semestr letni, lecz próba ta spotkała się z odmową pracownika dziekanatu spraw socjalnych, który stwierdził, że stypendium nie zostanie przyznane. Ostatecznie skarżąca złożyła wniosek o przyznanie stypendium socjalnego wraz z załącznikami, z których w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, iż od dnia 26 czerwca 2018 r. nie podejmowała żadnej pracy zarobkowej, pracy takiej nie wykonywała oraz nie otrzymywała wynagrodzenia również w momencie składania wniosku o stypendium socjalne na semestr zimowy. Z dołączonych dokumentów wynikało, iż w dniu 18 czerwca 2018 r. skarżąca zawarła umowę o dzieło z terminem wykonania na dzień 25 czerwca 2018 r. Należność w wysokości 126,50 zł skarżąca otrzymała w dniu 4 lipca 2018 r. Była to jedyna zawarta przez nią umowa, na mocy której uzyskiwała świadczenie pieniężne, a dochód ten był jednorazowy. Od dnia następującego po dniu wykonania dzieła, tj. 26 czerwca 2018 r. skarżąca nie podejmowała żadnej pracy zarobkowej. W związku z tym z dniem 26 czerwca 2018 r. skarżąca utraciła dochód z tytułu pracy zarobkowej w kwocie 126,50 zł, a fakt ten należycie udokumentowała. Organ wszedł w posiadanie ww. informacji, jednak nie podjął jakichkolwiek kroków w celu uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji, na mocy której strona nie nabyła prawa, mimo tego, iż przemawia za tym słuszny interes strony. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. skarżąca wskazała, iż organ nie zebrał i nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego - poczynając od odmowy przyjęcia przez pracownika dziekanatu spraw socjalnych przyjmującego wniosek stosownych załączników uprawdopodobniających fakt utraty dochodu, kolejno poprzez brak wezwania skarżącej do uzupełnienia rzekomych braków formalnych wniosku, tj. dołączenia do wniosku niezbędnych załączników dokumentujących fakt utraty dochodu, który uzyskiwany był przez okres nie dłuższy niż 3 miesiące - co skarżąca we wniosku uprawdopodobniła, wreszcie poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wybiórczy, odbiegając od holistycznego zbadania dokumentacji sprawy. Skarżąca podniosła, że zebrany materiał dowodowy powinien być kompletny, tj. powinien dotyczyć wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co według skarżącej oznacza obowiązek podjęcia przez ten organ stosownych działań, m. in. przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w przedmiotowej sprawie ustaleniu utraty dochodu, czy zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń w kwestii utraty dochodu. W ocenie skarżącej organ przyjął całkowicie bierną postawę, godząc w słuszny interes skarżącej, nie dążąc do prawdy obiektywnej. Organ rażąco naruszył też art. 8 k.p.a., prowadząc postępowanie w sposób nie pogłębiający zaufania skarżącej do państwa, wręcz niszcząc to zaufanie, które miała dotychczas. Nie uwzględnił także wzajemnych powiązań między dowodami w sprawie, dlatego otrzymane ustalenia faktyczne i prawne są niepełne, niejednoznaczne i niewyczerpujące. Skarżąca podniosła, że postępowanie prowadzone było w sposób nieprzejrzysty, odstąpiono od utrwalonej praktyki i nie zaliczono dochodu uzyskiwanego przez 1 miesiąc jako dochodu utraconego, mimo tego, iż organ na podstawie posiadanych przez siebie informacji mógł taką decyzję podjąć. Dodatkowo dochody rodziny zostały przez organ niezasadnie przyporządkowane tylko do okresu, w którym skarżąca otrzymała wynagrodzenie z tytułu umowy o dzieło i rozliczone na 1 miesiąc, a nie jak to wskazano w Regulaminie na 12 miesięcy. Skarżąca została więc potraktowana inaczej niż to wynika z utrwalonej praktyki, gdzie dochód miesięczny wyliczany był na podstawie przychodów dzielonych na 12 miesięcy. Zdaniem skarżącej naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dalej skarżąca stwierdziła, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 11 w zw. z 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie ww. decyzji zostało sporządzone w sposób lakoniczny, a organ nie dołożył należytej staranności przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji zawiera w większości zdania ograniczające się jedynie do wskazania podstawy prawnej (niemniej fragmentaryczne, niepełne), uniemożliwiające adresatowi decyzji przeprowadzenie oceny toku rozumowania organu i zrozumienia zasadności wydanej decyzji lub co najmniej poznania podstawy prawnej, na której organ się opierał. Skarżąca uważa, iż decyzje powinny zawierać szczegółowe wyliczenia dochodu przypadającego na jednego członka jej rodziny, a co najmniej dokładną podstawę prawną takich wyliczeń, czego w przedmiotowej decyzji zabrakło. Uchybienie to spowodowało niemożność ustalenia dokładnej przyczyny odmowy przyznania świadczenia. Co więcej, podstawy prawnej wskazującej sposoby dokonywania takowych obliczeń nie wskazano nawet w Regulaminie. Skarżąca stwierdziła, że nie można doprowadzić do sytuacji, w której adresat decyzji będzie domyślał się, na jakiej podstawie odmówiono mu przyznania świadczenia. Powyższego uchybienia nie naprawiono także przed organem II instancji. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 października 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 420/07. Zdaniem skarżącej, poprzez szczątkowe uzasadnienie swojej decyzji, organ I instancji uniemożliwił organowi wyższego stopnia rozstrzygnięcie, czy przesłanki, na jakich oparł się wydając decyzję były trafne. Brak dostatecznego uzasadnienia powołanych decyzji powoduje, iż nie można stwierdzić, czy zastosowane przez organy kryteria były właściwe, czy też nie, bowiem z obu decyzji nie wynika jakimi kryteriami organy się kierowały i jaki stan faktyczny ustaliły. Skarżąca podniosła również, że organy obu instancji prowadziły postępowanie w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej, naruszając tym samym art. 9 k.p.a. Skarżąca składając wniosek o przyznanie stypendium socjalnego, zwróciła się z zapytaniem do pracownika dziekanatu spraw socjalnych, chcąc rozwiać swoje wątpliwości oraz uzyskać informację o załącznikach niezbędnych do uzasadnienia faktu utraty dochodu. Skarżąca zaznaczyła, że system elektroniczny, poprzez który studenci składają wnioski o przyznanie świadczeń pieniężnych, pozwala jedynie na uzupełnienie składu rodziny wnioskodawcy. Nie zawiera on kalkulatora dochodów lub szczegółowych wytycznych, pozwalających na samodzielne obliczenie dochodów rodziny, nie wskazano nawet szczegółowej podstawy prawnej konkretnych wyliczeń dochodu, jakich dokona organ po złożeniu wniosku. Również informacje o dochodzie utraconym wnioskodawca uzupełnia poza systemem. Skarżąca pomimo próśb i pytań nie uzyskała niezbędnych wskazówek oraz wyjaśnień, zaś szczątkowe informacje były niezgodne z rzeczywistością, tym samym pracownik dziekanatu spraw socjalnych przyczynił się bezpośrednio do poniesienia szkody przez skarżącą z powodu nieznajomości przez nią prawa, nie udzielając niezbędnych, zgodnych z prawem wyjaśnień i wskazówek, nie rozwiewając wątpliwości, a wręcz wprowadzając skarżącą w błąd. Skarżąca stwierdziła, że nieznajomość prawa nie powinna szkodzić, zaś to na organie spoczywał obowiązek informacyjny, którego uchybił. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Organ odwoławczy wymienił dokumenty dołączone przez skarżącą do wniosku o przyznanie stypendium socjalnego, a następnie wskazał sposób wyliczenia przez organ I instancji dochodu rodziny skarżącej na kwotę 1.016,18 zł. Następnie organ odwoławczy wymienił dokumenty dołączone przez skarżącą do odwołania od decyzji organu I instancji po czym stwierdził, że w toku postępowania odwoławczego ponownie dokonał obliczenia dochodu rodziny i ustalił, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej wynosi 1.001,44 zł miesięcznie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w porównaniu z ustaleniami dokonanymi przez organ I instancji dochód skarżącej, jej siostry oraz matki nie zmienił się, natomiast dochód ojca ustalono zgodnie z zaświadczeniem z Urzędu Skarbowego w [...] z dnia 14 grudnia 2019 r. po odliczeniu kosztów do odliczenia oraz kwoty składek ubezpieczenia społecznego przedstawionego w zaświadczeniu, oraz kwoty składek na ubezpieczenie zdrowotne przedstawionych w zaświadczeniu z ZUS oraz na podstawie dochodu z gospodarstwa rolnego. Organ podał, że po zsumowaniu dochodów wszystkich członków rodziny, dochód podzielono przez ilość osób w rodzinie, co dało kwotę 1001,44 zł. Ponieważ organ stwierdził, że wynik postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji - zasadna była odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano jako powód przekroczenie kwoty dochodu uprawniającego do przyznania stypendium socjalnego. Dalej organ odwoławczy podał, że skarżąca składając wniosek o przyznanie stypendium socjalnego w semestrze zimowym roku akademickiego 2019/2020, wnioskowała o przyznanie świadczenia na podstawie sytuacji materialnej swojej rodziny przedstawiając do wniosku dokumenty wskazane wyżej, nie wskazując utraty dochodu ani żadnych dokumentów, które mogłyby świadczyć o jego utracie, i na podstawie których organ mógłby uwzględnić utratę dochodu dokonując obliczeń dochodu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl § 6 ust. 3 Regulaminu, "za terminowe i prawidłowe skompletowanie dokumentów niezbędnych do ubiegania się o przyznanie świadczeń odpowiada student." Zgodnie zaś z rozdziałem IV, punkt 8a załącznika nr 8 do Regulaminu: "zarówno utrata dochodu jak i jego uzyskanie musi być odniesione do dochodu zgodnie ze stanem faktycznym na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, na podstawie którego ustala się prawo do stypendium socjalnego." Skarżąca oświadczyła we wniosku, że "zapoznała się z obowiązującym na dzień składania wniosku Regulaminem świadczeń dla studentów Uniwersytetu Rzeszowskiego", gdzie szczegółowo wskazano, jakie dochody uznaje się za dochód utracony, oraz w jaki sposób należy je udokumentować. Wynika z tego, że skarżąca miała świadomość, iż powinna była przedstawić i zadeklarować utratę dochodu już w postępowaniu przed organem I instancji. Zdaniem organu to po stronie skarżącej leżało wskazanie utraty dochodu w części III wniosku i przedstawienie dokumentów potwierdzających zaistniałe okoliczności, zgodnie z wymogami określonymi w załączniku nr 9 do Regulaminu. We wniosku skarżąca ponadto złożyła oświadczenie, iż złożone przez nią dokumenty stanowią komplet dokumentacji niezbędnej przy ubieganiu się o wnioskowane świadczenie, a dane w nich zawarte są zgodne ze stanem faktycznym według stanu na dzień składania wniosku. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca wraz z wnioskiem przedłożyła jedynie zaświadczenie o wysokości dochodu z Urzędu Skarbowego oraz złożyła oświadczenie o uzyskaniu tego dochodu przez 1 miesiąc, co stanowiło podstawę do uznania dochodu jako - dochodu uzyskanego. Organ nie mógł zaliczyć wskazanego dochodu jako dochodu utraconego, gdyż nie miał żadnej informacji o zakończeniu jego uzyskiwania. Skarżąca nie wykazała żadnych dokumentów oraz nie przedstawiła swojej deklaracji we wniosku w części III, które świadczyłyby o jego utracie. Organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym w II instancji skarżąca nadal nie wykazała utraty dochodu wynikającej z zakończenia zatrudnienia. W odwołaniu wniosła jedynie o ponowne ustalenie dochodu rodziny na podstawie aktualnych zaświadczeń z Urzędu Skarbowego, w których uwzględniono korektę zeznania podatkowego za 2018 r. po dokonaniu zwrotu kwoty o której mowa w art. 27f ust. 8-10 ustawy o podatku dochodowym. Organ odwoławczy wobec tak przedstawionych zarzutów dotyczących zaskarżonej decyzji, dokonał ponownie obliczenia dochodu rodziny i ustalił, że dochód ten nadal nie spełnia kryterium do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że organy zarówno w I jak i w II instancji nie miały żadnych podstaw do wezwania skarżącej w celu uzupełnienia dokumentacji wniosku, gdyż nie miały wiedzy na temat utraty dochodu, a z przedstawionej dokumentacji nie można było stwierdzić tego faktu, tym bardziej, że jak wskazano wyżej skarżąca złożyła we wniosku oświadczenie, że przedstawiona dokumentacja stanowi komplet dokumentów poświadczających uzyskane dochody. W tej sytuacji nie może być mowy o wybiórczym rozpatrzeniu materiału dowodowego. Informacja dotycząca utraty dochodu skarżącej została przedstawiona organowi dopiero w skardze do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, albowiem skarżąca złożyła w skardze wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a strona przeciwna (skarżony organ) nie zażądała przeprowadzenia rozprawy w terminie 14 dni od dnia wniesienia skargi (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). W dalszej kolejności Sąd stwierdza, że przedmiotowa skarga zasługiwała na uwzględnienie, niezależnie od zasadności części zarzutów w niej podniesionych. W toku rozpoznawania stwierdzono bowiem z urzędu – zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – określone naruszenia prawa procesowego i materialnego, które miały bezpośredni i istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego jej rozstrzygnięcia. Przede wszystkim skarżony organ oraz organ pierwszej instancji jako uczelniane komisje stypendialne drugiej i pierwszej instancji (upoważnione do załatwiania spraw stypendialnych oraz z zakresu pomocy dla studentów na podstawie art. 86 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce/u.p.sz.w.n.) nie uwzględniły konieczności pełnego i efektywnego zastosowania określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) reguł i zasad procesowych rozpoznawania spraw administracyjnych, w tym spraw o przyznanie stypendium socjalnego, o którym mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1 u.p.sz.w.n. Jakkolwiek art. 95 ust. 1 i 2 u.p.sz.w.n. upoważnia rektora do ustalenia w drodze zarządzenia w porozumieniu z samorządem studenckim regulaminu świadczeń dla studentów, to jednak tego rodzaju wykonawczy względem ustawy wewnętrzny akt uczelni nie może naruszać nie tylko ustawy upoważniającej z dnia 20 lipca 2018 r., lecz także innych ustaw, w tym przede wszystkim ustawy – k.p.a. W szczególności postanowienia regulaminu świadczeń dla studentów w zakresie, w jakim określają tryb przyznawania świadczeń, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1–4 u.p.sz.w.n., oraz sposób dokumentowania sytuacji materialnej studenta, nie mogą naruszać ustanowionych w k.p.a. ogólnych reguł i zasad ustalania stanu faktycznego sprawy. Jeżeli bowiem szczególny przepis ustawowy nie wyłączy lub nie zmodyfikuje zakresu stosowania norm kodeksowych, to organy załatwiające sprawy administracyjne nie są upoważnione na podstawie aktów wewnętrznych (w tym ogólnych – jak np. uczelniany regulamin świadczeń dla studentów wydany przez rektora uczelni na podstawie art. 95 u.p.sz.w.n.) odstępować od treści powyższych norm. Odnosząc powyższe uwagi do spornego Regulaminu świadczeń dla studentów Uniwersytetu [...]o wprowadzonego zarządzeniem nr 48/2019 Rektora z dnia 28 sierpnia 2019 r., należy zauważyć, że akt ten niezależnie od szczegółowych postanowień dotyczących poszczególnych świadczeń (np. co stypendium socjalnego - §§ 8-12) zawiera ogólne przepisy dotyczące trybu uzupełniania braków formalnych wniosku o przyznanie świadczenia w zakresie "dokumentów niezbędnych do ustalenia prawa do świadczenia" (§ 6 ust. 5-6 Regulaminu). Zgodnie z § 6 ust. 6 Regulaminu, w przypadku stwierdzenia na posiedzeniu Komisji Stypendialnej faktu nieuzupełnienia braków we wniosku w trybie określonym w § 6 ust. 5, Komisja wzywa studenta do uzupełnienia wniosku w terminie nie krótszym niż 7 dni od daty odebrania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Przepisy § 6 ust. 5-6 Regulaminu stanowią zatem konkretyzację regulacji ustawowej przewidzianej w art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 3 u.p.sz.w.n. Rektor w załączniku nr 10 do Regulaminu ustanowił ponadto wzór wezwania kierowanego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Dokumenty mające potwierdzać spełnienie przesłanek do nabycia prawa do świadczeń z art. 86 ust. 1 pkt 1–4 u.p.sz.w.n. (a więc także stypendium socjalnego) są więc – jako załączniki – szczególnymi wymaganiami formalnymi wniosku o przyznania powyższych świadczeń. Jeżeli więc wniosek nie zawiera powyższych dokumentów, a w ocenie organu uczelnianego dokumenty te – zgodnie z postanowieniami regulaminu świadczeń dla studentów – powinny zostać dołączone do wniosku, to organy te powinny zastosować tryb wezwania z art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 3 u.p.sz.w.n., uzupełniony ewentualnie o przepisy regulaminowe (w niniejszej sprawie - § 6 ust. 5-6 Regulaminu). Jeżeli natomiast wobec niekompletnego wypełnienia wniosku lub w świetle danych zawartych w samym wniosku istnieją wątpliwości co do przedłożenia przez wnioskującego studenta wszystkich dokumentów niezbędnych do oceny prawnej jego sytuacji rodzinnej, osobistej lub dochodowo-materialnej, to obowiązkiem właściwego organu uczelnianego jest wdrożenie przewidzianego trybu wyjaśniania stanu faktycznego sprawy w drodze odpowiednich czynności dowodowych. W tym zakresie ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie upoważniła organów uczelnianych do ograniczenia lub uproszczenia postępowania dowodowego lub do przerzucenia ciężaru prowadzenia tego postępowania na studenta. Ustawa ta nie upoważniła również rektorów uczelni do ustalania w regulaminach świadczeń dla studentów wyłączeń lub ograniczeń w zakresie kodeksowych reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym nie są uzasadnione twierdzenia skarżonego organu, że przepis § 10 ust. 2 Regulaminu powinien być interpretowany jako podstawa do nałożenia na studenta ubiegającego się o stypendium socjalne bezwzględnego obowiązku dołączenia wszystkich dokumentów (zaświadczeń, oświadczeń) potwierdzających wysokość dochodu w rodzinie, których wykaz określa załącznik nr 9 do Regulaminu, a konsekwencją ich niedołączenia jest zwolnienie organów uczelnianych z obowiązku ustalenia z urzędu określonych danych związanych z ostateczną sytuacją dochodową w rodzinie. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, natomiast przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na te organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ prowadzący postępowanie jest ponadto zobowiązany opierać swoje ustalenia faktyczne na całokształcie materiału dowodowego, którego wyczerpujące i zupełne zebranie jest jego obowiązkiem (por. art. 80 k.p.a.). Jeżeli więc dla ustalenia ostatecznej wysokości miesięcznego dochodu na członka rodziny studenta w tzw. roku bazowym (zob. § 8 ust. 3 Regulaminu), w świetle informacji podanych we wniosku lub złożonych załącznikach, konieczne było uzyskanie dodatkowych wyjaśnień lub dokumentów od wnioskującego studenta, to obowiązkiem organu było albo wezwanie studenta do przedłożenia odpowiednich (dalszych) dokumentów w trybie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 3 u.p.sz.w.n. i w zw. z § 6 ust. 5-6 Regulaminu, albo wezwanie tegoż studenta do złożenia wyjaśnień pisemnych na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. Przepis § 10 ust. 2 Regulaminu w zw. z załącznikiem nr 9 do regulaminu (w tym co do poz. Nr 13: utrata dochodu i Nr 14: uzyskanie dochodu) nie może zatem stanowić podstawy do uznania, że brak dołączenia do wniosku dokumentów tam wymienionych zwalnia organy uczelniane z obowiązku przeprowadzenia z urzędu czynności dowodowych w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Faktem jest, że w przedmiotowej sprawie skarżąca we wniosku z dnia 12 lipca 2019 r. o przyznanie stypendium socjalnego na semestr zimowy w roku akademickim 2019/2020 w cz. III nie wypełniła danych dotyczących utraty dochodu w roku 2018 jako roku bazowym (zgodnie z § 8 ust. 3 Regulaminu – jest to roku kalendarzowy poprzedzający rok akademicki, na który świadczenie ma być przyznane), jednak dane wskazane w dotyczącym skarżącej załączniku nr 9-D do wniosku powinny były spowodować aktywność dowodową organu, skoro wynikało z nich, że skarżąca uzyskała jednorazowy dochód w wysokości 126,50 zł tylko w jednym miesiącu. W tym zakresie nie było wystarczające poprzestanie jedynie na formalnej analizie wniosku i załączników bez oceny jego treści w świetle przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 88 ust. 1 u.p.sz.w.n. wysokość miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie studenta ubiegającego się o stypendium socjalne ustala się na zasadach określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r). Przepisy załącznika nr 8 do Regulaminu powtarzają w związku z tym uregulowania z u.ś.r., m.in. w zakresie definiowania terminów "uzyskanie dochodu" i "utrata dochodu" oraz w zakresie sposobu uwzględnienia tzw. uzyskania i utraty dochodu przez członka rodziny w całościowym dochodzie rodziny. W przedmiotowej sprawie istotne jest zagadnienie tzw. utraty dochodu, albowiem skarżąca uzyskała w jednym miesiącu 2018 r. (ze skargi wynika, ze nastąpiło to w miesiącu lipcu 2018 r.) dochód z tytułu wykonywania umowy o dzieło zawartej na okres od 18 do 25 czerwca 2018 r. Ze względu na zakończenie umowy o dzieło i utratę źródła dochodu z tego tytułu dochód uzyskany z tej umowy został utracony, zgodnie z definicją z art. 3 pkt. 23 lit. c) w zw. z art. 3 pkt. 22 u.ś.r., mającą zastosowanie na podstawie art. 88 ust. 1 u.p.sz.w.n. Zgodnie z art. 5 ust. 4 u.ś.r., w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Jeżeli zatem skarżąca utraciła dochód w rozumieniu art. 3 pkt. 23 lit. c) w zw. z art. 3 pkt. 22 u.ś.r. z powodu utraty innej pracy zarobkowej (pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło) w roku kalendarzowym (2018) poprzedzającym (jest to tzw. rok bazowy z § 8 ust. 3 Regulaminu) okres, na który przyznawane jest stypendium socjalne (rok akademicki 2019/2020), to dochód ten (kwotę 126,50 zł) należało odjąć od całkowitej wysokości dochodu rodziny za rok 2018. Powyższą interpretację potwierdza także treść art. 5 ust. 4a u.ś.r. Przepis ten stanowi, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Z regulacji tej wynika, że dochód uzyskany przez skarżącą w roku 2018 (a więc w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na który przyznawane jest stypendium socjalne) mógłby zostać doliczony do całkowitej wysokości dochodu rodziny tylko w sytuacji, gdyby skarżąca uzyskiwała nadal ten dochód w roku 2019, a więc w roku, na który jest ustalane świadczenie stypendialne i w którym złożono wniosek o przyznanie stypendium. A zatem dotycząca skarżącej informacja zawarta w załączniku nr 9-D do wniosku z dnia 12 września 2019 r. powinna była stać się podstawą do podjęcia przez organy obydwu instancji z urzędu dalszych czynności dowodowych w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego na tle przesłanek z art. 5 ust. 4-4a w zw. z art. 3 pkt. 23 lit. c) w zw. z art. 3 pkt. 22 u.ś.r. oraz w zw. z art. 88 ust. 1 u.p.sz.w.n. Brak powyższej aktywności doprowadził do naruszenia istotnych przepisów procesowych, w tym art. 7, 9, 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Również niepodniesienie przez skarżącą w odwołaniu zarzutu w zakresie naruszenia powyższych przepisów nie zwolnił organów z odpowiedzialności za wynik postępowania oraz z obowiązku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy nie jest zresztą związany granicami odwołania (art. 128 k.p.a.), rozstrzygając ponownie sprawę w jej całokształcie. W sprawie doszło także do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienia decyzji organów pierwszej i drugiej instancji nie spełniają formalnych wymagań określonych w tym przepisie (m.in. w zakresie wskazania wszystkich faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, które uznał za wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, sposobu dokonania wyliczenia miesięcznego dochodu członka rodziny oraz pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej, w tym wynikającej z ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych). W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 oraz art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji.